论司法公正
河南 朱春伟
内容提要：司法公正是法的自身要求，也是依法治国的要求，其基本内涵是在司法活动的过程和结果中体现公平、平等、政党、正义的精神。分析影响我国司法公正的主要因素，确定现阶段我国司法公正的价值定位和目标取向。
司法公正，是现代社会政治民主、进步的重要标志，也是现代国家经济发展和社会稳定的重要保证。我国宪法第33条规定：“ 中华人民共和国公民在法律面前一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”为了达到该宪法原则所设定的目的，公正司法就是必然和无条件的。现阶段影响我国司法公正的主要因素有：
一、司法机关的行政化倾向
现代司法制度的一个重要特点就是司法的非行政化。由于受到以行政为中心的思想观念和司法传统的制约，我国的司法体制运行过程带有明显的行政化色彩。审判权与行政权的一个明显区别就是行政机关可以对行政事务进行主动的积极的干预，而司法机关则不应该采取主动的方式行事。从内部结构看，司法行政化表现为从检察长（院长）、副检察长（副院长）、处（科、庭）长到普通检察官、法官形成一个等级体系，这种等级是按照行政官员的职级套用的。凡是能和办案检察官法官的上级挂上钩的人都可以对检察审判结果产生影响，独立审判制度受到严峻挑战。法院行政机关化的另一个特征是按照法律规定，法院的上下级之间是监督与被监督关系，而不是领导与被领导的关系。这种监督，也仅仅是审级范畴上的监督。但是，目前的状况却是上级法院是下级法院的领导机构，评比、考核、听取汇报、部署工作，所有“上级机关”所具备的权力几乎都具有。下级法院有什么疑难案件，也要向上级法院请示。殊不知，这实际上已经违反了组织法和程序法，影响了司法公正。
二、司法权力的地方化倾向，影响了法院独立行使审判职能
从1949年以来，我国法院的设置就与行政机关一样，实行按行政区划，设立不同级别的法院，每一级法院要受同级党委的领导，受同级人大的监督。随着市场经济体制的建立，这种设置使法院成了另一种意义上的“地方法院”。在地方与地方的冲突之间，地方与中央冲突之间，当地党委不可避免地指挥属下的法院要为本地“服务”或者“保驾护航”，这就产生了地方保护主义。即使没有上述冲突，当地的党委也会从本地利益或者所谓的“政治利益”出发，指挥法院如何审理案件，如何“为改革开放的大局”服务，其背后就隐藏着干扰法院独立审判的因素。再谈独立审判，只能流于形式了，由此司法公正不可能不受到影响。涉及地方利益的案件时有可能受到地方行政机构的压力。后果就是损害国家法制的统一与威信，也和建设法制国家的目标相冲突，这也就是俗称的地方保护主义。
三、传媒对司法权的监督没有法制化
对司法活动的监督除了立法权的监督外，还应当受到来自传媒的监督，这是人民群众、社会舆论监督的必然载体。现代传媒的高速发展使得舆论的力量空前的强大。在欧美国家甚至称之为“第四种权利”。如今的中国媒体对司法监督的重大效能也逐渐显现出来。我们在肯定舆论和媒体的监督的正面作用的时候，也应当看到过滥的渲染性报道的负面影响。要使舆论和媒体的监督发挥正面作用，必须使其规范化起来。现实情况是，一方面新闻舆论对司法活动的监督力度不够，尚未形成足够的社会压力；另一方面过滥的渲染性报道又可能造成对司法活动的不公平影响。所谓社会影响大几乎成为衡量当事人社会危害性的主要标志。一个好人违法犯罪很多人会同情，一个贪官被抓，人们恨不能立诛而后快。特别是对有些案件形成一边倒舆论的情况下，对法院审判活动的报道实际上嬗变成为另一时空的审判案件活动，这种情况的结果只能是损害司法独立和司法活动的中立性。解决这一问题的唯一良药是通过立法使传媒监督成为一项规范性很强的监督活动。
四、对司法权的监督、制约制度不健全
人大和检察院对法院、公安机关的法律监督在宪法和三大诉讼法的法律条文中规定得比较明确，但是问题在于多方面的原因，使得司法权有着不受监督的一面。宪法强调了立法权对司法权的监督，但是在具体的诉讼法典及相关的法律却缺乏极具可操作性的关于具体司法机关间的监督，即检察机关对公安机关、法院的法律监督。现行法律赋予的监督手段太过匮乏，规定的监督范围也很狭窄。对于许多即便是不公正的事件，检察机关也无权监督，对于求助的群众而言，这也自然使司法权威、司法公正大打折扣。最高法院的一纸批复,让检察机关对即便是错误的民行裁定、执行，也不能监督，即为明证。公民在遭遇上述不公时便无法通过必要的司法途径，寻求获得权利救济，这也反映出监督机关对于此类纠纷的公正解决的无价值性。从检察院对司法权的监督实践来看，它本身存在体制性矛盾，作为刑事诉讼法的具体参与者，前受享有庞大无比的行政权、司法权的公安机关的掣肘，后有对其诉讼行为作最终评价的法院的制约。被监督者无处不显示比监督者更为强大，因而指望检察院现在的地位和权力去实现约束司法权滥用的目的是很难的。
五、法院审判执行不分，不可避免地会影响司法公正
人们在讨论“执行难”的原因与对策之时，却忽略了体系设计上审判权与执行权同时由法院承担带来的弊端。司法判决是一种司法行为，代表的是国家法律的公正和正义。而执行判决则是一种行政权，代表的是国家强制力，并为司法判决提供坚强的后盾。但现实却是本应由警察、军队为法院提供的国家强制力后盾不得不由法院自身来提供，此“后盾”也就名存实亡了。对于当事人而言，对一家法院或一名法官的评价标准侧重于其执行能力是否强，而不是其是否公正。一位法官尽管法律知识丰厚，裁判案件公正，但由于执行能力不强，往往被当事人认为“工作能力不行”。这种审执不分的局面，导致的后果就是在双方当事人心目中，法院的公正地位已经倾斜了。申请执行人认为，法院就是“给我作主的”，被执行人认为“法院是帮着对方讨债”的。判决本身是否公正已经被忽略了。
六、检察官、法官的必要待遇也存在着不足
实现司法公正、拒绝腐败，就要保证法官、检察官这一群体维持体面的生活水平和生活方式所必备的基本物质条件，这一条件对保证作为法官、检察官的尊严和责任感是很重要的。以如今的差旅、住勤标准，很难想象当他们从住宿的简陋、有时甚至是肮脏的小旅店出来，在街头小摊处吃完大饼、油条，走上庄严的法庭，坐上审判席、公诉席与刚从星级宾馆出来的乘着小轿车来到法庭的辩护律师相对而坐，其内心的公正性、与职业的尊严感会丝毫不受影响。
司法公正和司法清廉反映社会的文明程度，也关系到国家的长治久安，在一个国家中，司法公正是实现社会公正最重要的一道关口。同时也是最后一道关口。实现司法公正需要从改善机制入手，同时也必须从观念上转变过来。制度建设并不是一朝一夕就能完成的。然而，在建设法制国家的进程中，司法公正作为目标与价值所在，从制度上加以保障，使之不断完善起来的工作不能停顿。
一、建立以法官独立行使司法权的国家权力保障制度即司法权制度
在我国，司法和司法权是一个不甚明了和模糊的概念。有时将公检法司安均视为司法机关，将上述机关分别行使的刑事侦察权、起诉权、法律监督权、审判权，对犯人的监管权均认为是司法权；有时又公将检察、法院人作为司法机关。肖建国博士在《司法公正的基础》一文中曾论述说司法“主要是解决公民之间以及公民与国家之间的法律争执，消除社会冲突和社会紧张关系；而公民权利的保障，也有赖于法院的维持。”“在历史上，司法和司法机关曾是反对专利、对抗王权的一道屏障，负责监督政府、保护人民，同时也有效地保护法官”。这就说明司法权是有别于行政权和立法权的另一种国家权力，它必然独立于行政权。司法的任务既然是定纷止争，那么行使司法权的主体必然保持社会的中立身份，行使司法权的结果必然具有终局性，行使司法权的方式必然具有被 动性。显然，只有法官和法院才具有这种身份。检察官代表国家行使公诉权，其公诉权不具有司法权的本质内涵，其代表国家行使的法律监督权同样不具有司法权因有的本质，其他机关行使的侦察权等权力更不具有司法权的本质特征。因而，真正意义上的司法权只能是法院的法官行使的审判权。司法权既然起着定纷止争的作用，那么这种权力应当具有至高无上的权威，必然要以国家强权作为后盾。
（一）分解检察权，真正树立司法权威
我国宪法规定，检察机关是国家法律的监督机关。但检察机关同时又依法行使着部分刑事案件的侦察权，代表国家行使刑事案件的公诉权。也就是说，检察机关对刑事案件同时行使侦察权和起诉权时，犯罪嫌疑人的权利自然很容易被漠视和侵犯。当检察机关对法院的裁判行使抗诉权时，实质是国家的一种权力对国家的另一种权力——通常被认为是最神圣、最具权威，唯一具有终局性的司法权的公然蔑视和挑衅。这种公然蔑视和挑衅国家司法权的制度，使得公众不再信仰法律，也彻底破坏了公众心中“法院是社会正义的殿堂，法官是正义的化身”的理念。因此，可以将检察机关行使的权力一分为三：反贪局、渎侦局，从检察机关分离出来单独成立类似香港廉政公署的机构，行使对国家公务员的弹劾和刑事侦察权；其法律监督权只能由国家的权力机关统一行使，而且，任何国家机关都不得对法院之个案裁判行使抗诉权；检察机关只履行刑事案件的公诉权，对裁判不服只能由受害人行使上诉权。唯其如此，才能从国家权力体系运行确保司法权威。
（二）改革法官任命制度和法院经费保障制度，确保司法权独立于行政权
我国宪法规定：“人民法院独立行使审判权，不受行政机关、企事业单位、人民团体和任何个人干涉。”目前我国各级地方法院的法官均由当地人大常委会任命，庭长、副庭长、院长均需经当地党组织考察决定后再提请任命，法官的工资和法院的各项经费均由当地政府拨付，加之我国又是党政合一的体制，因此，法院人财物，法官的晋升任免基本上由地方政府控制。在这种背景和条件上，规定人民法院独立行使审判权，不受行政机关干涉只能是一纸空文。为了使司法权真正独立于行政权尤其是地方行政权，建议在法官任免上，大法官由全国人大及其人大常委会任命，其他法官一律由最高法院院长任命，且非有法定事由，非经法定程序不得罢免。法官的薪金和法院的经费经全国人大审议后由中央财政足额划拨至最高法院统一管理调度使用，其经费能足以支撑整个诉讼运行，且法官的薪金能够与其身份地位相符，而非象目前绝大部分法院那样得靠争揽诉讼收取的费用来弥补缺口工资和办案经费。
（三）完善党的领导，走出司法独立的误区
我国宪法规定党领导一切，作为司法机关即人民法院必然接受党的领导。如何看待和认识党对司法工作的领导，确实存在一些误区。当地方党委对一起经济纠纷指定法院作出有利于本地企业的判决时，当地方党委以原告的诉讼请求不利于该地当前中心工作的开展或会影响当地某一部门的利益，指令法院不予受理该案或判令驳回起诉，面对这样的地方党委的领导，法院该不该接受呢？接受了这种领导，显然违背了宪法中关于“法律面前人人平等”的原则，破坏了法制的统一。宪法是党领导下制定的国家根本大法，宪法体现了党的根本意志，如果法院接受地方党委的这种领导，岂不是违背了宪法，违背宪法不更是违背了党的领导吗？早在1956年，刘少奇同志就指出：“法院独立审判是对的，是宪法规定了的，党委和政府不应该干涉他们判的案子。”“不要提政法机关绝对服从各级党委领导。它违反就不能服从。如果地方党委的决定同法律、同中央的政策不一致，服从哪一个？在这种情况下，应服从法律，服从中央的政策。”①党对司法工作的领导主要体现在对司法工作方向性的领导上，而决不是对个案的干涉上，党的意志已集中体现在宪法和法律中。因此，服从和坚持党的领导，首要的就是司法机关和法官要服从于宪法和法律，要敢于依法独立行使审判权。
（四）改变现行审判体制，确保法官独立。
司法独立，其核心是法官独立，法院即使独立于其他机关、团体和个人，而法官不能独立于外界，不能独立于其同行和上司，就失去了人们的社会期待司法独立的初衷，丧失了司法独立的本质内涵。1987年8月，联合国通过的《世界司法独立宣言》草案第2条指出，每个法院均应自由地根据其对事实的评价和对法律的理解，在不受来自任何方面或由于任何原因的直接或间接的限制、影响、诱导、压力、威胁或干涉的情况下对案件秉公裁判。其第3条又规定，在作出裁判的过程中，法官应对其司法界的同等和上司保持独立。司法系统的任何差异都不影响法官自由地宣布其判决的权力。马克思也早就说过：“法官除了法律以外，没有任何别的上司。”我国《法官法》也作出了法官独立审判的规定。因为只有法官的真正独立，才有可能确保司法公正。
二、建立高素质法官的遴选制度
法官是司法的载体。法官素质在很大程度上决定着一个国家法治的质量和司法公正的程度。从国外经验看作为法官，必须是法律职业者中的精英，必须具有精深的法律专业知识和丰富的社会经验及无瑕的品行。如英国的法官几乎都是从出庭律师中选拨的，而且只有那些出类拔萃的出庭律师才能有机会被任命为法官。
（一）亟须营造一个仰慕法官职业的环境和氛围
1998年，最高法院通过新闻媒体公开对外招考十名高级法官，条件是从事法律教学的教授、研究员、一级律师和从事法律工作的正处级国家机关干部。然而，报名人数廖廖无几，总共不足十人。为什么中国最神圣的司法殿堂对这些学者、律师毫无吸引力？其一，法官不具有独立性，教授学者进了法院不能依自己对法律的深邃理解和良知独立判案；其二，法院和法院不具有权威性。任何机关、团体的负责人，任何媒体和公民个人，都可以对法院的裁判乃至庭审活动妄加评判，甚至对承办案件的法官和人品操守妄加揣测诽谤；对法院生效的裁判文书，行政机关、企事业单位、有一定的社会关系的公民个人乃至一些人大代表、政协委员可以公然拒绝履行义务；其三，法院和法官不具有公信力，人们远未树立起对法院裁判和法官言行自然认同的理念；其四，法官待遇低，法官一直按公务员制度管理，尤其是地方法院由于地方财政困难，相当一部分工资及福利奖金得靠办案收取的诉讼费用弥补，甚至多年拖欠工资。在我国，法官这个职业远未达到它在社会上应有的地位和身份。如果法官这个职业不会被人仰慕，法官职业不再神圣，那么一个国家的正常秩序将得不到最终维护，社会的正义将难以被守卫，甚至连公民的基本权利都可能难于保障。仰慕法官职业，既是崇尚法律，也是在崇尚一种精神。亟须和极力营造这样一种环境和氛围，是建立一支高素质法官队伍所必须具备的重要的人文环境条件。
（二）建立高素质法官遴选制度刻不容缓
一个仰慕法官职业的人文环境和氛围，固然有利于高素质法官队伍的产生。但这种人文环境的培育，需要一个比较长的过程。而尽快建立一种高素质法官遴选制度，有助于法官的素质逐步提高，从而最终实现法官职业化、精英化。同时，法官素质的提高，能较快地改变社会对法官的评价，促进这种法律人文环境的培育，从而更好地改善整个司法环境。
第一，从统一司法考试资格获得人选中，经考核遴选充实到各基层法院。
第二，精减现有的法官队伍，最大限度地发挥现有的法官资源。
第三，实行任职公示制度，保证法官的良好品行。法官除应当具有丰富的社会经验和对社会深刻的理解，具有精深的法律知识外，还应当具备忠于职守、秉公办案、刚正不阿、不徇私情的理会，惩恶扬善、弘扬正义的良知，正直善良、谦虚谨慎的品格，享有良好的个人声誉，这样的法官裁判的案件必然具有权威性和公信力。
第四，实行法官高薪制度，使法律精英无悔地选择法官职业。
第五，当法官独立审判的制度基本建立，当公众和社会仰慕法官的人文社会环境基本形成，真正职业化、精英化的法官遴选制度也就可真正建立了。
三、全力提升全社会的道德水准
我国自古以来便有“德主刑辅”、“刑主德辅”及“重刑去德”之争，法治与德化的关系究竟如何？德化究竟是促进法治进程还是制约法治进程？江泽民总书记在深刻总结古今中外的历史经验教训后精辟地指出，在强调依法治国的同时要加强以德治国。道德规范好比奔流不息的长江固有的河堤。河堤用它那自然之力引导和规范着江水东流入海。法律规范正好象98年涨洪水时，百万军民奋力用砂包、土石乃至血肉之躯筑成的防洪大堤，防洪大堤一旦冲垮，半壁中华将一片汪洋。司法机关守护的正是社会正义的最后一道屏障，如果人们的道德沦丧，根本不受道德规范，其行为就会象咆哮的洪水一样冲垮河堤向司法机关坚守的最后屏障——法律规范恣意冲撞。即使司法机关能坚守住这最后的屏障，但那将是何其艰难，何其危险！而且人们的行为正象洪水一样已给社会造成了不可挽回的巨大灾难。可见，人们的道德水准直接影响到国家的法治程度，而只有在真正的法治社会里才会有人们所期望的司法公正和社会正义。
（一）道德水准低下危及着人们对法律的信仰。
道德素质低下是我国普遍存在的问题。体育界黑哨一片，学术界论文剽窃成风，官场“花翎”买卖成市，商场制假售假、尔虞我诈，市井摊贩短斤少两，欺行霸市……。面对身边太多太多的腐败和不公，而这些腐败与不公既未受到应有的舆论谴责，也未受到法律固有的制裁，人们必然逐渐动摇心中对道德的崇尚和对法律的信仰。在道德水准低下的社会里，人们崇尚的必然不是道德和法律，崇尚的只会是权力、关系和钱权交易。它不仅危及和破坏着诉讼程序和实体公正，更严重危及和破坏着司法秩序和人们对法律的信仰。
（二）道德水平低下必然侵蚀司法机关和法官
人们常说司法腐败是最大的腐败。这从一个侧面说明司法机关应当是最不能腐败和最不易腐败的地方。因为司法机关是社会正义的最后一道屏障。可是，司法机关这个上层建筑并不是“建筑”在真空中，法官也并不是生活在真空里。面对污浊的环境，真的能出污泥而不染吗？“常在河边走就是不湿鞋”，真的能永不湿鞋吗？张卫平教授在《司法公正与道德提升》一文中论述道：“在当下社会道德自律和道德低下的情形下，独立地要求作为法律工作者的司法人员要做到大幅度超越也是不现实的。”“从公正社会的要求来看，权力越大者其道德要求应当越高。因为这种超越一切的人际关系的存在更容易使司法人员感染社会不正之疾，司法人员也是‘容易受伤的人’。”毫无疑问，道德水准低下必然侵蚀司法机关和法官，提升社会的道德水准必然能提升法官的素质，提升司法公正的程度。
（三）高道德水准是司法公正的另一支撑点
国家权力是司法机关和法官司法公正的一个重要支撑点。但如果仅有这一支撑点，那司法机关和法官就成了国家单纯的专政工具，就很难充当公民之间纷争的裁判，更不可能充当公民与政府冲突的裁判。因为任何一个国家，政府所拥有的权力几乎无所不及，连军队、警察都由政府养着，法院和法官凭什么力量去强制权力如此之大的政府履行判决义务呢？这就要求社会还必须给法院和法官保障司法公正的另一个撑点。这个支撑点就是全社会相当高的道德水准。这种高道德水准就是人们认为自觉服从法院或法官的判决才是最基本的道德，否则就是不道德，就会受到舆论的谴责，就会降低人们对自己的评论，并会在今后的生活中付出相应的代价。这就要求人们普遍信仰法律，自觉认同法官的判决，视司法权为唯一能平等保护每个公民权利和国家社会秩序的至高无上的权力。这既是一种法律理念，更是一种道德素质。因为这种理念此时已成为了人们一种自觉行为，是一种自律。只有人们普遍具备了这样的道德水准，法院和法官才真正具有了权威性和公信力，司法公正才会真正得到实现。
高素质的法官队伍是司法公正的载体，法官独立审判的司法权制度和全社会相当高的道德水准是司法公正的两个支撑点，三者兼备，相辅相成，才能真正构架起司法公正的天平。
关于印发《吉林市城市居民最低生活保障制度实施细则(暂行)》《关于对城市居民最低生活保障对象实行优惠政策的规定》的通知
吉林省吉林市人民政府办公厅
关于印发《吉林市城市居民最低生活保障制度实施细则(暂行)》《关于对城市居民最低生活保障对象实行优惠政策的规定》的通知
吉市政办发〔２００3〕12号
各县（市）区人民政府，市政府有关部门：
现将《吉林市城市居民最低生活保障制度实施细则(暂行)》和《关于对城市居民最低生活保障对象实行优惠政策的规定》印发给你们，请认真按照执行。
二○○三年四月二十五日
吉林市城市居民最低生活保障制度实施细则(暂行)
第一章 总则
第一条 为顺利实施《吉林省城市居民最低生活保障办法》（以下简称《保障办法》），特制定本实施细则。
第二条 本实施细则所称城市居民最低生活保障制度，是指国家为救济社会成员中收入难以维持其基本生活需求而制定的一种以家庭为单位的社会救济，围绕这种社会救济所制定的调整、申报、审核、资金发放等制度。
第三条 凡本市行政区域内持有非农业户口的城市居民，其家庭月人均收入和实际生活水平低于城市居民最低生活保障标准的，适用本实施细则。
第四条 实施城市居民最低生活保障制度，坚持保障基本生活的原则；坚持保障水平与经济和社会发展水平相适应的原则；坚持权利与义务对等的原则； 坚持定期救济和临时救济、政策扶持、社会互助、家庭保障相结合，鼓励劳动自救的原则；坚持严格管理、规范管理与实事求是、因户制宜相结合的原则；坚持公开、公平、公正和动态管理、属地化管理的原则。
第五条 市、县（市）区民政部门负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作；财政部门负责落实城市居民最低生活保障资金、工作经费和依法监督资金使用情况；劳动和社会保障、社保公司、工会、教育、卫生、公安、物价、统计、审计、人事、残联等部门在各自的职责范围内负责城市居民最低生活保障的相关工作。 县（市）区民政部门负责城市居民最低生活保障审核、审批工作的具体管理；街道办事处负责城市居民最低生活保障的受理、初审及日常具体管理；社区成立协审小组，协助审批机构做好申请低保待遇人员的家庭收入、实际生活水平的调查核实及低保政策宣传、低保对象日常管理。
第二章 保障标准
第六条 城市居民最低生活保障制度的有关标准，可由民政部门会同财政、物价、统计等部门根据当地城市居民基本生活必需品的价格变化和人民生活水平的实际情况，与其他社会保障标准相衔接进行制定和调整，报同级人民政府批准执行，并报上一级人民政府备案。
非县（市）区政府所在地乡镇非农业人口保障标准原则上按县（市）区政府所在地保障标准的20%左右下调。
外县（市）非县（市）政府所在地乡镇非农业人口保障标准的具体数额由各县（市）按上述方法自行确定。 第七条 家庭月应领保障金计算公式为：
家庭月应领保障金＝（保障标准－家庭月人均收入）×家庭人口
第三章 保障范围
第八条 申请享受城市低保待遇的家庭必须具备下列条件：持有非农业户口，共同生活的家庭成员月人均收入和家庭实际生活水平低于当地最低生活保障标准的，均可申请最低生活保障。
第九条 共同生活的家庭成员是指具有法定的赡养（抚养）关系、户口在一起并长期共同生活的成员。具体有：夫妻；父母与未成年或丧失劳动能力的子女、养子女、继子女、非婚生子女；祖父母、外祖父母与父母双亡的未成年孙子女、外孙子女；子女与无生活来源的父母、继父母；孙子女、外孙子女与子女双亡的祖父母、外祖父母；兄、姐与父母双亡或父母无力抚养的未成年的弟、妹；其他经认定长期共同生活的成员。
第四章 家庭收入确定范围
第十条 家庭收入是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入的总和。货币收入包括工资、奖金、津贴、补贴、一次性安置费、经济补偿金或生活补助费、离退休金、基本生活费、失业保险金、存款及利息、有价证券及红利、集邮藏品及古玩等各种收藏品、特许权使用收入、出租（赁）或变卖家庭资产获得的收入、接受馈赠和继承收入、赡养费、抚养费、扶养费、自谋职业收入和一切经确定应计入家庭收入的其他收入。实物收入按市场价折款计入家庭收入。上述家庭收入以申请日前3个月的平均额除以家庭共同生活的人数即为家庭月人均收入。
第十一条 不计入家庭收入的项目有：对国家、社会和人民做出特殊贡献，政府给予的奖励金；市级以上劳动模范享受的荣誉津贴；优抚对象的抚恤金、补助金、护理费、保健金等；
义务兵的津贴和退伍费；政府颁发的一次性见义勇为奖金；工(公)伤人员的护理费、补助金；因公死亡人员及其家属享受的一次性抚恤金、丧葬费、生活补助费；因工致残返城知青的护理费；其他经政府认定不计入家庭收入的项目。
第十二条 严格进行家庭收入调查。采取行业收入测评、家庭收入调查、家庭生活水平评估、群众监督、跟踪消费、社区居民评议等方法，准确核实保障对象的家庭经济状况和实际收入。对自谋职业者的收入，要按当地行业收入评估标准计算，实际收入高于当地行业收入评估标准的按实际收入计算。
第五章 家庭收入计算方法
第十三条 家庭成员个人收入计算
（一）从业人员。凡在国有经济、城镇集体经济、联营经济、股份制经济、民营经济、其他经济组织及附属机构工作，并由其支付工资的各类人员均为从业人员。能够领到工资或虽不能完全按月领到工资，但不是连续6个月以上没有领到工资的从业人员，其收入计算方法按照当地最低工资标准计算，低于最低工资标准的由区以上劳动和社会保障部门审核认定，高于最低工资标准的，按实际收入计算。
（二）退休人员的收入按实际收入计算。
（三）下岗人员。下岗人员指企业按照定员定额精简或生产暂不需要的，已离开企业原工作岗位6个月以上，仍同企业保持劳动工资关系的。这类人员按实际领到的基本生活费计算月收入。如下岗人员在领取基本生活费的同时还在自谋职业，其收入的计算除领取的基本生活费外，还要加上其自谋职业的收入，自谋职业的收入按当地其所从事行业收入评估标准计算。
（四）失业人员。指国有职工与原工作单位解除劳动工资关系领取失业保险金人员。领取失业保险金人员每月领 取失业金为161元，如失业人员在领取失业保险金的同时还在自谋职业，其收入还要加上其自谋职业的收入，自谋职业的收入按当地其所从事行业收入评估标准计算。
（五）自谋职业人员。自谋职业人员收入按当地其所从事行业收入评估标准计算，实际收入高于当地行业收入评估标准的，按实际收入计算。
（六）上述各类人员，家庭中有在法定劳动年龄内（男18-60周岁、女18-50周岁）有完全劳动能力或部分劳动能力，符合就业条件、有就业要求而无工作岗位或未就业人员，其家庭实际月人均收入和实际生活水平低于保障标准并提出享受最低生活保障申请的，要首先向街道劳动和社会保障事务所提出就业申请，由街道劳动和社会保障事务所介绍就业。介绍就业后家庭实际月人均收入和实际生活水平仍低于保障标准的，按规定纳入最低生活保障。
（七）上述各类人员家庭中有卧床不起病人需要专人护理或有12个月内哺乳期婴儿的，其家庭在实际生活中，确实需要有劳动能力的专人在家中照顾日常生活，在审批时可根据其家庭实际情况适当给予照顾。
（八）残疾人和工伤人员自谋职业的，按其所从事行业收入评估标准的70%计算，实际收入高于70%的按实际收入计算。
（九）领取安置费和一次性经济补偿金人员的收入计算方法。对领取安置费或一次性经济补偿金的人员，在核定其家庭收入时，要在所领取的安置费或一次性经济补偿金中，扣除2年应缴的社会养老保险费，然后将结余部分，按该家庭人口数和当地最低生活保障标准（适当考虑今后提高标准因素），计算可分摊的月数。计算公式为：可分摊月数=（安置费或经济补偿金-2年应缴的保险费）÷（保障标准×家庭人口）。在可分摊的月数内，该家庭不享受最低生活保障。如果结余部分为零或为负数，则安置费或一次性经济补偿金不再计入家庭收入，对于除养老保险费之外还需扣除其他应缴纳社会保险费用的，由各地按上述原则办理。对于因病因灾等特殊情况而将安置费或经济补偿金提前用完，在分摊月内生活确实有困难的家庭，可向社区提出申请并说明情况，报街道、区民政局酌情处理。
（十）家中安装住宅电话且每月电话费各项支出合计在30元以下（不含30元）的，其电话费支出额计入其家庭收入。
（十一）申请人对家庭收入核定有异议的，可直接向街道办事处、乡镇人民政府或者县（市）区民政局提出。街道办事处、乡镇人民政府或者县（市）区民政局应当自接到异议之日起30日内核查完毕，情况属实的要及时予以纠正。
第十四条 劳动能力认定办法
申请低保待遇人员的劳动能力分为以下5个等级：终身丧失劳动能力、终身部分丧失劳动能力、阶段性丧失劳动能力、阶段性部分丧失劳动能力、具备完全劳动能力。需要进行劳动能力认定的申请人，需提供残疾证、工伤证和由市级或市级以上医院出具的病情介绍书等证件或证明，经由县（市）区、街道民政部门组织有关方面人员成立的劳动能力协议认定小组协议认定后，确定其劳动能力状况。如申请人对劳动能力协议认定小组的认定结论有争议，则由本人提供具有法律效力的劳动能力鉴定证明。
根据认定（鉴定）结果，有部分劳动能力自谋职业的人员，其收入按其所从事行业收入评估标准的70%计算，实际收入高于70%的按实际收入计算。
第十五条 抚（扶）养费计算方法
原则上按下列方法计算：离婚协议书或法院判决书有抚（扶）养规定的，按协议书或判决书规定计算；没有抚（扶）养协议规定的，根据实际情况确定抚（扶）养费。按《婚姻法》父母对未成年的或不能独立生活的子女有抚（扶）养的义务；有负担能力的祖父母、外祖父母，对于父母已经死亡或父母无力抚养的未成年的孙子女、外孙子女有抚（扶）养的义务；有负担能力的兄、姐，对于父母已经死亡或父母无力抚养的未成年的弟、妹有抚（扶）养的义务。有抚（扶）养能力的抚（扶）养人按不低于低保标准按月给付抚（扶）养费。抚（扶）养人能力无法确认的，抚（扶）养一人按承担方本人总收入的25％给付，抚（扶）养两人以上的比例可适当提高，但一般不超过承担方本人总收入的50％。
第十六条 赡养费计算方法
原则上按下列方法计算：子女有赡养能力的，由赡养人按不低于当地最低生活保障标准按月给付；子女赡养能力无法确认的，首先要计算子女家庭月人均收入。子女家庭月人均收入低于当地最低生活保障标准130％的，视为该子女不向双方父母提供赡养费；子女家庭月人均收入高于当地最低生活保障标准130％的，其高出部分的50％作为付给一方父母的赡养费。
子女不履行赡养义务时，无劳动能力的或生活困难的父母，有要求子女付给赡养费的权利。
第十七条 特殊情况计算方法
（一）福利企业中的在岗残疾人按实际收入计算；在福利企业挂名、放长假和下岗人员不受6个月限制，根据其劳动能力及自谋职业状况计算本人收入。
（二）原享受国家40％定期救济的精简人员，其救济金不计入其家庭收入。
（三）优抚对象中持证的老复员军人、伤残军人和"三属"（即烈属、病故军人家属、牺牲军人家属），本人收入按实际收入计算。
（四）家庭成员中同时有非农业人口和农业人口的，农业人口不予保障。对农业人口有劳动能力的，其本人收入高出最低生活保障标准的部分，计入家庭收入，本人不计入家庭人口；
城区非农户口居住乡镇的，实施保障时执行居住地保障标准；乡镇非农户口居住城区的，实施保障时执行户口所在地保障标准。
（五）对财产被占有的孤儿、丧失劳动能力的重残人员和超过劳动年龄的老年人，由财产占有人抚养或赡养。
（六）户口簿与实际家庭人口不一致的，原则按下列方法办理：户口簿人口大于家庭实际人口，以实际人口为准；户口簿人口小于家庭实际人口，以户口簿人口为准；子女在外地就学户口已迁出的应共同计算家庭人口。被公安机关采取强制措施、教养和服刑人员不计入家庭人口。
第十八条 申请人家中凡有下列情况之一者，原则上不予救助：
(一）虽然家庭月人均收入低于当地城市低保标准，但实际生活水平高于当地城市低保标准的。
（二）家庭存款数额及金银首饰折合成现金超过全部家庭成员3个月应领取保障金总额的。
（三）家庭私有住房面积明显超标的；有房屋出租的，或者租、住中高档住房的；3年内购买商品房或高标准装修现有住房的；
（四）家中购买高档非生活必需品（包括高档家用电器、高级服装、金银首饰、高档装饰品和其他非生活必需的高档用品）的；家中有小汽车、摩托车和其它非经营性机动车的；家中安装住宅电话并且每月电话费各项合计支出超过30元（含30元）的；家庭成员持有移动电话的；有高值收藏或高额投资有价证券行为的；有高于当地低保标准的馈赠、礼金支出的；家中饲养名贵宠物的；出资安排子女择校就读、出国留学或子女在义务教育期间入收费学校就读的；家庭成员自费出国工作（包括劳务输出）的。
（五）按月领取保障金、不按规定申报家庭收入的；不按规定提出续领申请的；有劳动能力、无就业要求的；无正当理由经介绍拒不就业的；无故不参加社区组织的公益性活动（劳动）的；无故不按期（一个月）领取保障金的；家庭成员有赌博、吸毒、嫖娼行为的；违反《婚姻法》、《收养法》和《计划生育法》且不服从处罚的；家庭成员中有经常出入餐饮、娱乐场所的。
（六）家庭人户分离情况不清的（不含拆迁户）；家庭中父母双方是农业户口且依靠土地生存，其未成年子女拥有城市户口的；家庭因征用土地而“农转非”，并自愿领取一次性补偿金的。
（七）被开除公职的劳教人员和服刑人员，在教育和服刑期间的。
（八）其他不能享受城市低保待遇的。
第六章 保障金的审批和发放
第十九条 城市居民最低生活保障金审批过程中的调查、受理、审核、上报等工作，由各街道办事处在上级民政部门指导下实施。城市居民最低生活保障金实行银行发放。
第二十条 申请最低生活保障金遵照下列程序：
（一）就业申请。家庭中有有劳动能力未就业人员的，其未就业人员应首先向街道社保所和区劳动部门提出就业申请，进行求职登记，由劳动部门提供就业岗位，并出具相关证明。
（二）申请受理。凡家庭月人均收入和实际生活水平低于城市居民最低生活保障标准的家庭，由户主在每月1日前经社区向户籍所在地街道办事处提出享受最低生活保障待遇书面申请；
（三）社区协审。社区成立5-7人协审小组，实行联签制度。受街道办事处委托，社区对申请低保的家庭进行入户走访，对其家庭收入进行调查核实，经民主评议、集体讨论、张榜公示后，在每月8日前将协审意见报街道办事处。
核实家庭收入采取下列方法进行：
1.入户调查法。调查组由社区低保工作人员及居委会干部3人以上组成，直接深入到申请人家庭进行调查，核实家庭收入情况和吃、穿、住、用等实际生活状况。
2.单位、邻里走访法。通过走访社区居民、到申请人工作单位了解其家庭收入和实际生活情况。
3.信函索证法。对不便走访的单位和有关人员，采取发信索取有关证明材料。
4.部门联动法。采取与劳动保障、社保经办机构、工商、税务、银行等部门建立联系的办法，及时了解掌握申请人的家庭收入和实际生活水平变化情况。
5.跟踪消费法。由社区对申请人家庭的消费情况进行跟踪，如其实际消费水平高于最低生活保障水平，则不予保障。
6.居民民主评议法。对有隐形收入、家庭生活水平较好或能够自行维持家庭最低生活，而又无法核实的特殊对象家庭，可采取召开居民民主评议小组会的办法，决定是否予以保障。
7、生活水平评估法。根据申请人提交的申请日前6个月家庭日常生活主要项目支出收据，采集其主要日常消费6个月内平均数据，套入统计部门提供的公式，评估其家庭实际生活水平。
（四）社区对上报的申请人名单在固定地点每月5日予以张榜公布，2日内无举报在第3日上报街道办事处。 （五）街道办事处初审。街道办事处对社区协审合格的申请低保的家庭进行初审，初审采取初审小组集体讨论、入户复查等方法进行。对初审合格的填写《城市居民最低生活保障申请审批表》，于每月15日前将初审结果上报县(市)区民政局，并录入有关数据。
（六）县（市）区民政部门审批。县（市）区民政部门对街道办事处上报材料进行审查审批，在每月25日前审批完毕，并报市民政局备案。
（七）社区在每月30日对县（市）区民政部门的审批结果张榜公布7天，无异议的，发放由市民政局统一印制的《城市居民最低生活保障金领取证》；有异议的，经调查确实符合条件的，按首次审批时间发放保障金。
（八）次月开始向上月被批准保障的对象发放保障金。
第二十一条 已享受保障金并要求继续享受的，要在每月25日前到社区履行续申请手续，社区公布续保人员名单，2日内无举报，可续领保障金。
第二十二条 对领取保障金人员，其家庭月人均收入高于保障标准时，社区上报街道办事处，并经县（市）区民政局批准后，停发保障金并收回《城市居民最低生活保障金领取证》。
第二十三条 申请保障金所需证件
（一）户籍证明：户口本原件、复印件。
（二）职工单位证明：退休人员由社保部门或所在单位的工会、人事（劳资）部门出具证明；其他从业人员由所在单位工会、人事（劳资）部门出具证明。
（三）残疾证明：残疾人需提供残疾证及复印件。
（四）劳动能力认定（鉴定）证明：因病丧失或部分丧失劳动能力的人员，需提供有关部门出具的劳动能力认定书、鉴定证明。
（五）离婚证明：离婚人员提供离婚协议书或法院判决书原件、复印件。
（六）赡养关系证明：有子女的老年人应提供子女本人及其家庭成员的收入证明。（七）失业证明：领取失业救济金人员应提供领取失业救济证明。
（八）下岗证明：下岗人员应提供下岗证，或所在企业及主管部门或劳动部门出具的半年以上不在岗工作的证明。
（九）疾病证明：患病的需提供由市级或市级以上医院出具的病情介绍书。
（十）18周岁以上在校学生学籍证明。
（十一）迁移证明：动迁户提供有关迁移材料。
（十二）需要提供的其他证明。
第七章 保障对象的管理
第二十四条 建立低保对象动态管理制度。对符合低保条件的要随时纳入保障范围，低保对象家庭收入发生变化的要及时办理增发、减发、停发保障金手续。
第二十五条 建立低保对象续领申请制度。享受保障待遇的对象，每月领取保障金后，在当月25日前，必须通过社区向审批管理机关申报家庭收入变化情况，并按规定提出下月续领申请。
第二十六条 建立低保对象公益活动（劳动）制度。街道和社区要组织低保对象参加社区公益性活动（劳动），为社区建设尽义务。
第二十七条 建立低保对象备案制度。县（市）、区民政部门、街道办事处和社区必须建立并保存低保对象档案，并指派专人负责管理。
第二十八条 建立低保对象家庭收入定期核查制度、低保工作定期检查制度和年度考评制度。社区每月对辖区内享受城市低保待遇的居民家庭收入情况进行一次全面核查，并向街道报告；街道办事处每季度重点对有劳动能力未就业人员家庭收入变化情况进行一次核查；县（市）区民政部门要不定期进行抽查，每半年对城市低保对象整体情况进行一次检查，检查的重点是家庭收入变化情况、低保待遇的落实情况、保障金管理发放情况、规范化管理情况，每年进行一次低保对象年检；市级民政部门要经常性地进行抽查、检查，并不定期对抽查、检查情况进行通报。每年要对全市低保工作进行考评。
第二十九条 保障对象在本县（市）区内迁移，由本县（市）区、街道办理保障待遇迁移手续，变更管理关系，不再重新履行申请、审批等程序；对跨县（市）区迁移的，由原县（市）区民政部门办理保障待遇迁移手续。负责接收的县(市)区民政部门凭保障对象迁出证明按保障对象原享受标准为其发放下一个月保障金，同时对该保障对象进行复查，办理增发、减发、停发保障金和换发保障金领取证。
第三十条 户口与居住地不符的人员申请最低生活保障，应由户口所在地受理，申请人需提供居住地街道、社区出具的相关证明。
第三十一条 对符合就业条件、尚未就业的城市低保对象，街道和社区要配合劳动保障、工会等部门，对其进行就业培训，积极介绍、安置其就业，尽快使其从根本上摆脱贫困。
第三十二条 对取消低保待遇的，审批管理机关要通知本人，说明理由，并委托街道或社区办理取消保障待遇手续，收回保障金领取证或有关领取保障金证件。
第八章 监督与处罚
第三十三条 各级民政部门要充分利用各种新闻媒体、公开办事场所、政务公开栏和宣传栏等形式，加大城市低保工作的宣传力度，做到低保政策公开、办事程序公开、保障对象公开、保障金发放结果公开，接受居民的监督。社区对申请和续领人员名单的张榜公示要做到固定时间、固定地点、固定栏目、统一格式，较大的社区要多地点进行公示。公示的内容要有户主姓名、家庭人口、保障人口、收入情况、子女家庭收入情况、保障金额、家庭困难主要原因等。对公示情况，要建立反馈制度，落实处理结果。
第三十四条 市、县（市)区、街道都要建立举报箱和监督、咨询、举报电话，受理居民的举报、投诉和咨询。
第三十五条 各级民政部门会同财政、审计、纪检和监察等部门，每年至少对保障金管理发放情况进行一次大检查，对查出的违法、违纪行为严肃处理。
第三十六条 对从事低保工作的人员实行持证上岗制度，要加强培训，每年要进行工作考核，考核优秀的予以表彰奖励，考核不称职的不能上岗或调离低保工作岗位。低保工作人员有下列行为之一的，给予批评教育、党纪政纪处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
1、对符合低保条件的人员拒不签署意见的；
2、不坚持原则，为不符合条件人员办理低保待遇的；
3、工作中不严格按规定程序操作，带有随意性的；
4、工作中有弄虚作假、欺上瞒下行为的；
5、贪污、挪用保障金的；
6、在工作中有索贿、受贿行为的。
第三十七条 城市低保对象有下列行为之一的，由县（市）区民政部门给予批评教育，追回已领保障金（实物），并视情节按有关规定予以罚款；情节严重的，由公安机关依照治安处罚条例予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
1、采取隐瞒、虚报家庭收入、伪造证明材料等手段骗取保障金的；
2、家庭收入好转不及时向审批管理机关申报的；
3、无视有关政策规定，无理取闹、扰乱办公秩序的；
4、谩骂、伤害低保工作人员的。
第三十八条 对为申请享受城市低保待遇对象在就业状况、家庭收入和实际生活水平、劳动力状况、家庭人口状况等方面出假证的有关单位的人员，单位和上级主管部门要给予批评教育、纪律处分和经济处罚；情节严重的，要依法追究刑事责任。第九章 保障资金的来源及监管
第三十九条 实施城市居民最低生活保障制度所需资金，由同级财政承担。保障资金列入财政预算，纳入城市居民最低生活保障专户管理，要保证资金专款专用，不被挤占、挪用。
第四十条 保障资金的使用接受财政和审计部门的检查、审计及社会监督。
第四十一条 县(市)区财政部门根据工作实际需要安排城市居民最低生活保障工作经费，用于保障工作的调研、培训、核查和档案管理及基层工作人员补贴。
第十章 档案及网络管理
第四十二条 完善档案及证件管理。各种档案要齐全，实行一户一档，分类进行管理，长期保存。
第四十三条 建立健全全市保障制度计算机网络管理系统，逐步实行市、县（市）区、街道（乡镇）、社区四级计算机网络化管理。县（市）区、街道及社区低保所需硬件设备要统一论证、统一设计、统一采购，经费由地方政府解决。
第十一章 建立多元化配套救助制度
第四十四条 在实施城市低保差额救助的同时，还要逐步建立临时救济、政府优惠、政策照顾、大病救助、社会互助等制度，进一步完善城市低保救助体系。
第四十五条 通过财政出资、社会捐赠等方面筹集资金，建立临时救济制度，重点对已享受低保待遇或虽不符合低保条件但家庭生活比较困难的城市居民，在重大节日、患重大疾病或出现特殊情况导致家庭困难时，给予临时性资金或物资救济。
第四十六条 鼓励和支持有劳动能力的保障对象自谋职业、自食其力。同时，各级政府及有关部门要通过制定优惠政策的办法，对低保对象的就业、就医、就学、从事个体经营、住房、取暖等方面给予扶持和照顾。
第四十七条 建立社会帮扶制度。通过开展扶贫捐赠和党政机关、企事业单位包户扶持活动，采取“一户一策”措施，为低保对象提供生活援助，解决生活困难。
第十二章 附 则
第四十八条 外县（市）可根据本地实际情况，参照执行本细则或根据本细则制定本地的实施细则。
第四十九条 本细则自发布之日起实行。过去有关规定与本细则不一致的以本细则为准。本细则由市民政局负责解释。
关于对城市居民最低生活保障对象实行优惠政策的规定
第一条 为切实保障我市城市最低生活保障对象（以下简称低保对象）的基本生活，鼓励和扶持低保对象自谋职业，进一步完善社会保障体系，维护社会稳定，促进经济发展，特制定本规定。
第二条 本规定所称低保对象是指符合《吉林市城市居民最低生活保障制度实施细则(暂行)》规定，持有《吉林市城市居民最低生活保障金领取证》的家庭及其家庭成员。
第三条 低保对象属于下岗、失业人员或原来无职业、具有劳动能力并且有就业愿望的，劳动和社会保障部门开办的就业服务机构要优先为其培训和介绍就业，并免收其就业培训费和职业介绍费。
第四条 低保对象从事小型个体经营活动的，可享受下列优惠政策：
(一)对于从事餐饮和食品生产经营活动的，卫生部门要优先审批，减免健康体检费50％，免收《卫生许可证》工本费，免收年审费。
(二)对于从事非机动车运输业的，免收工商管理费、占道经营费。
(三)在早市、夜市摆摊经营的，免收市场管理费，免收占道经营费。
第五条 低保对象家庭及其成员可享受下列优惠政策：
(一)符合计划生育政策的低保对象子女就学，在义务教育阶段按学区入学的，免除杂费。考入计划内高中的，免除学杂费。
(二)低保对象住房动迁的，低保对象原住房在40平方米以下,并且家庭在本市(含集体土地)没有其他正式住房,由拆迁人按房屋建筑面积不低于40平方米予以安置。低保对象被拆迁的房屋属于私产的，安置后房屋产权归被拆迁人所有，互不结算差价。低保对象被拆迁的房屋属于公产的，安置后房屋产权归原产权人所有，互不结算差价，低保对象与房屋产权人重新签订房屋租赁合同。
(三)低保对象居住楼房并享受供热的，享受减免供热费待遇。减免标准：低保户以60平方米（建筑面积）为减免的基准面积，超过60平方米部分热费不在减免范围内,由个人全额负担;不到60平方米的以实际面积为减免的基准面积。符合减免条件的低保户减免基准面积80％—100％的供热费。建筑面积超过80平方米的原则上不予减免。减免热费由市政府从供热保障金中给予补助。
(四)低保对象到本市医疗单位就医的，减免基本手术费10％，减免CT、核磁共振等大型设备检查费10％。
(五)低保对象免购各种债券，免收社会集资和摊派的款项。
(六)低保对象免收居民卫生费和治安管理费。
(七)低保对象遇有丧葬事宜时，分别减免火化费、运输费20%。
(八)低保对象为保障自己合法权益，享有法律援助部门提供服务的权利。
第六条 今后凡出台涉及居民日常生活、需要个人交费的政策，制定政策的部门要作出对低保对象给予适当减、免、缓收费的规定。
第七条 低保对象凭《吉林市城市居民最低生活保障金领取证》和县（市）区民政部门的证明，享受上述规定的各项优惠政策。
第八条 原有政策或规定与本规定有抵触的，以本规定为准。
第九条 本规定由市民政局负责解释。
第十条 本规定自发布之日起施行。
