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最高人民检察院


最高人民检察院

关于认真贯彻党的十五届四中全会精神为国有企业改革和发展服务的意见

（一九九九年十月二十七日最高人民检察院第九届检察委员会第四十八次会议通过）





党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，以邓小平理论和党的十五大精神为指导，全面总结了二十年来国有企业改革和发展的基本经验，阐明了搞好国有企业改革和发展的重大意义，明确了国有企业改革和发展的主要目标和指导方针，提出了搞好国有企业改革和发展的一系列重大政策措施。这是动员全党、全社会推进国有企业改革和发展的纲领性文件。为贯彻落实党的十五届四中全会精神，现就检察机关认真履行法律监督职能，为国有企业改革和发展服务，提出如下意见。


一、充分认识为国有企业改革和发展服务的重要性，增强责任感和自觉性。十五届四中全会《决定》强调指出，加强法制建设，维护市场经济秩序；建立健全社会主义市场经济的法律制度；加强和改善司法、行政执法和执法监督；依法惩处侵犯企业合法权益的违法犯罪行为；加强社会治安综合治理，为企业生产经营创造良好的社会环境。这些都对检察工作具有重要的指导意义，对检察机关提出了新的更高的要求。认真贯彻落实《决定》的要求，为国有企业改革和发展服务，是检察机关为党和国家工作大局、为经济建设这个中心服务的重要内容和具体体现，是一项长期的战略任务。


检察机关为国有企业改革和发展服务的指导思想是：以党的十五届四中全会精神为指导，全面发挥检察职能作用，依法打击危害国有企业改革和发展的各类犯罪活动，加强执法监督，加强预防犯罪工作，保护国有资产安全，保护国有企业的合法权益，保护国有企业经营管理者和职工改革创新的积极性，为国有企业改革和发展创造良好的法制环境。


各级检察机关和全体检察干警要充分认识为国有企业改革和发展服务的重大意义，坚持“公正执法、加强监督、依法办案、从严治检、服务大局”的检察工作方针，进一步增强为搞好国有企业服务的责任感和自觉性。要认真总结经验，坚持正确履行检察职能，准确理解服务内容，正确把握服务方向。要坚持“三个有利于”的根本标准，树立与依法治国要求和发展社会主义市场经济相适应的新的执法观念，进一步解放思想，积极探索，开拓创新。要紧紧依靠工人阶级，尊重企业经营管理者和广大职工的首创精神。


二、依法打击各类犯罪活动，为国有企业改革和发展提供良好的法制环境。坚决查办发生在国有企业中的贪污、贿赂、挪用公款、私分国有资产等犯罪案件，深挖“蛀虫”，积极追缴赃款赃物，防止国有资产流失。与公安、法院等部门密切配合，依法严厉打击走私贩私、制售假冒伪劣商品、诈骗国有资产等经济犯罪行为，保障国家经济安全，维护市场经济秩序；严厉打击哄抢、盗窃国有企业财产等犯罪活动，为国有企业改革和发展创造良好的治安环境。要严肃查办司法人员和行政执法人员索贿受贿、贪赃枉法以及国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，严重损害国有企业利益的犯罪案件，保障国有企业的健康发展。


三、加强执法监督，保护国有企业的合法权益。加大对民事审判和行政诉讼的法律监督力度，对已经生效的确有错误的民事、行政裁判，特别是因地方保护主义或司法腐败导致枉法裁判的，依法提出抗诉，防止国有资产流失，保障企业正常生产经营。对侵害国有企业利益的刑事犯罪案件，有关部门该立案不立案的，依法进行立案监督。对确有错误的刑事判决、裁定，依法提出抗诉。对枉法追诉、滥用强制措施等侵犯国有企业人员人身权利和民主权利的行为，依法监督纠正；对构成犯罪的，坚决依法追究。


四、加强预防犯罪工作，推动国有企业建立健全监督管理机制。结合办案和执法监督，认真分析研究国有企业在生产、经营、管理等方面存在的问题，及时提出检察建议，帮助企业强化基础工作，整章建制，堵塞漏洞，防范和减少犯罪。以案释法，加强在国有企业的法律宣传和法制教育，热情提供法律咨询，增强国有企业人员的法制观念，帮助国有企业人员用法律规范企业和个人的行为，依法管理、依法经营，并运用法律武器保护自身的合法权益。主动深入到案件多发行业和重点建设工程项目中，开展行业预防、专项预防等多种形式的预防工作，不断探索在国有企业加强犯罪预防的新途径、新方法。对国有企业的发案特点、规律和趋势等定期进行分析研究，提出防范对策和措施，及时向党委、人大报告，向政府和企业主管部门反映，充分发挥参谋作用，推动预防犯罪机制的建立与完善。认真受理、接待、依法处理国有企业人员的来信来访。积极参加对治安混乱的企业周边地区的重点整治活动，落实检察环节的社会治安综合治理措施。


五、正确执行政策，严格依法办事。查办涉及国有企业的犯罪案件，要坚持以事实为根据、以法律为准绳，坚持“一要坚决，二要慎重，务必搞准”，确保办案质量，做到不枉不纵，把办案的法律效果与社会效果、经济效果有机地统一起来。要依法保护国有企业经营管理者和职工获得的与其责任和贡献相符的各种报酬。对国有大中型企业在建立现代企业制度、转换经营机制以及国有中小企业放开搞活中出现的新问题，要认真研究，掌握政策，严格区分改革进程中发生的失误与违法犯罪、经济纠纷与经济犯罪的界限，依法打击犯罪者，保护无辜者，支持改革者，挽救失足者，教育失误者。对法律政策界限不明、罪与非罪界限不清的案件，要加强调查研究，慎重处理。对查明确属受错告、诬告的国有企业人员，要及时澄清是非，保护他们的工作积极性；对诬告、陷害者，要依法追究。


六、严明办案纪律，坚持文明执法。严格遵守高检院九条“卡死”硬性规定和其他办案纪律，认真落实“检务公开”的规定，严禁利用检察职权吃拿卡要。要秉公办案，文明执法。在办案工作中，要注意维护国有企业声誉和正常生产经营秩序。查办国有企业经营管理者或关键岗位工作人员的犯罪案件，在采取强制措施前，要及时向企业主管部门通报，使企业正常的生产经营活动不受影响。对国有企业人员涉嫌犯罪案件的初查、立案和采取强制措施、调查取证等，要注意选择恰当的时机和方法，不轻易查封冻结企业账目和银行账户。对决定撤案和不起诉的案件，要做好后续工作。在查办影响较大、企业职工反映强烈的案件时，要同有关部门密切配合，做好思想政治工作，维护企业的稳定。


七、加强学习和调查研究，努力提高服务水平。认真学习党和国家关于国有企业改革和发展的方针、政策，学习社会主义市场经济知识和有关法律法规，努力提高政策法律水平。加强调查研究，加强与国有企业及其主管部门的联系与沟通，认真倾听企业呼声，深入了解国有企业改革和发展的实际状况，增强服务的针对性。不断加深对社会主义市场经济条件下建设国有企业的规律性认识，认真研究解决国有经济布局战略性调整、国有企业战略性改组以及企业内部体制改革、机制转换、制度创新和技术进步等给检察机关的执法工作带来的新情况、新问题，不断拓宽服务途径，扩大服务效果。


八、加强领导，狠抓落实。为国有企业改革和发展服务，是检察机关的全局性工作，是一项系统工程，必须搞好组织协调和建立健全工作机制。各级检察院领导班子特别是检察长要高度重视，加强领导，切实把这项工作作为一项重要任务来抓，周密组织和部署，把各项工作落到实处。要加强法律政策研究和检察理论研究，及时总结推广为国有企业改革和发展服务的新鲜经验，加强分类指导，抓好督促检查。要建立健全新形势下服务国有企业改革和发展的工作机制，完善各项规章制度，保证服务工作的顺利进行。


全国各级检察机关和全体检察干警要积极行动起来，在以江泽民同志为核心的党中央的坚强领导下，恪尽职守，扎实工作，落实责任，真抓实干，认真履行法律监督职能，努力保障和促进国有企业的改革和发展，为开创国有企业改革和发展的新局面作出新的贡献！

　　[摘要]在“汽车时代”，醉驾、飙车等危险驾驶行为，即使尚未造成任何实害结果，但其潜在的风险也超出了社会容忍的边界，需要刑法适时介入和干预。鉴于现行刑法罪名体系难以妥当地“吸纳”这类行为，同时也为了培植民众良好的交通伦理，《刑法修正案（八）》第22条增设了危险驾驶罪，它是社会感受的一种理性表达，很有必要，值得肯定，但是与此同时，危险驾驶罪在法定刑配置和量刑实践中也暴露出一些问题，本文通过对这些问题的分析，提出了一些建议和设想。

　　[关键词]危险驾驶罪　量刑　均衡　

　　一、现实之惑：危险驾驶罪量刑失衡引热议

　　（一）适用缓刑免刑惹争议

　　目前，各地法院对危险驾驶罪通常判处实刑，但缓刑甚至免予刑事处罚的案例正在不断出现。据媒体报道，目前全国已出现多起“醉驾免刑”案例，其理由大致是：嫌疑人醉驾未造成人员伤亡、财产损失，且醉酒程度较低，认罪态度较好。

　　如此量刑在理论界和实务界引起了广泛争议。一种观点认为，危险驾驶罪为轻微刑事犯罪，后果不严重的，自然可以适用缓刑甚至免予刑事处罚；但另一种观点却表示了反对：酒后驾车还要行政拘留15天，醉酒驾车一旦免刑处罚岂不比酒后驾车反而轻了。

　　“对于危险驾驶案件，我们不建议判处缓刑或免予处罚，普陀区已公诉并作出判决的8起此类案件中，也无一缓刑或免予刑罚。”上海市普陀区人民检察院公诉科科长陈杰认为，从刑法修正案(八)增设危险驾驶罪的立法精神和案件处理的社会效果看，适用缓刑或免予处罚不是十分妥当。如确有必要适用缓刑或免予处罚的，应当进行社会调查风险评估，在充分听取各方意见的基础上作出决定。

　　而罗庄检察院公诉二科科长赵新迎和朝阳法院刑一庭副庭长吴小军则认为，如果犯罪嫌疑人认罪态度好有悔改表现，具有从轻或减轻处罚的法定情节，危险驾驶罪就可以适用缓刑或者免予刑罚。

　　实际上危险驾驶罪适用缓刑或免予刑罚案例的不断出现，却让人产生了今后会出现检察机关对危险驾驶案件适用不起诉的担心。他们认为如果对该类犯罪不起诉，执法成本将显著高于违法成本，不利于法律效果的实现。

　　（二）醉驾是否一律入罪有争议。

　　醉驾是否一律入罪？这一在刑法修正案(八)实施后激烈讨论的话题，在执法、司法实践中目前尚未达成共识。据《法制日报》报道，江苏省常州市公安局直属分局2012年1月至5月共查处醉驾案件25起，并严格按照公安部规定，一律以涉嫌危险驾驶罪立案侦查，刑事拘留1人，取保候审24人。 而浙江省舟山市普陀区人民检察院和山东省临沂市罗庄区人民检察院受理的多起危险驾驶刑事案件，也均以涉嫌危险驾驶罪提起公诉。

　　而在实际操作过程中，危险驾驶罪最高刑罚为拘役6个月，依法不能对嫌疑人采取逮捕强制措施，因此也有很多地区对于查出的醉酒驾车案件并未一律按照法定程序定罪量刑，而是给予了一定的行政处罚了事，这在实践中引发了不少争议，也让很多司法及执法人员产生了困惑，醉酒驾车是否一律定罪量刑也成为目前困扰执法人员的一大问题。

　　（三）判处实刑量刑不一引争议。

　　《法制日报》记者发现，即便是判处实刑，各地司法机关甚至同一司法机关也存在量刑不一问题。譬如北京市朝阳区法院，对于受理的任何一起危险驾驶刑事案件，包括立案、判决，均以大案要案的形式上报到上级法院，同时，还组织专人审理这类案件，就是为了统一量刑尺度。朝阳区法院的这些做法无疑能在某种程度上实现量刑均衡，但是它毕竟只能在一个比较小的范围内实施，不能实现不同地区的量刑横向平衡。实际上，对于危险驾驶罪的量刑标准问题一直争议很大，虽然司法实践已作出大量危险驾驶犯罪的判决，但何为追逐竞驶“情节恶劣”，何为“醉酒”，法律并不十分明确，量刑幅度与酒精含量、人员财产损失程度如何一一对应，也缺乏明确可行的司法解释予以规范，这导致了各地法院判处实刑量刑不一，破坏了法律的严肃性和完整性。

　　二、原因透视：四因素影响量刑均衡

　　量刑均衡是指在一定的时空条件下，人民法院在正确定罪的前提下，对刑事个案的量刑准确适当、罚当其罪并且对于性质相同、情节相似的刑事案件，裁量的刑罚基本一致，达到罪责刑相适应的一种状态。量刑均衡具有时空性、可比性、相对一致性等特征 。量刑均衡问题，是检验法官内心是否持有公正心态及公正程度的一把标尺，量刑适当，又是关乎被告人切身利益的头等大事 。量刑均衡性的实现，却不是一件容易的事情。因为，它比法定刑的配置要复杂得多。而且，法定刑的配置主要是由立法机关与刑法理论界共同完成的，而量刑的均衡性实现一方面离不开理论界的研究，另一方面更主要的是靠刑事法官的努力。但法官在实现量刑的均衡方面，往往受到诸多体制因素的制约：

　　（一）立法因素的制约。

　　我国刑法对法定刑幅度的配置与世界许多国家相比范围较为宽广，因此法官对宣告刑的决定有着重要的实际意义，至少这种意义不低于对犯罪性质的认定 。同时，许多罪名又设置了一些诸如“数额较大”、“数额巨大”、“数额特别巨大”、“情节严重”、“情节特别严重”、“情节恶劣”等不确定的弹性标准，这也给法官的均衡裁量带来了很多麻烦。

　　以危险驾驶罪为例，《中华人民共和国刑法修正案（八）》第22条将危险驾驶机动车行为纳入了犯罪的范畴，其规定“在道路上驾驶机动车追逐竞驶，情节恶劣的，或者在道路上醉酒驾驶机动车的，处拘役并处罚金，有前款行为，同时构成其他犯罪的，依处罚较重的规定处罚”。在此法条中，何为“追逐竞驶”，立法并未明确，“追逐竞驶”达到何种程度谓之“情节恶劣”，立法也未明确，关于醉酒问题，一个人的酒量有大小，不同的人因其体质、情绪和喝酒的次数、酒的种类不同而有所区别。由于法律对何为追逐竞驶情节恶劣，何为醉酒，规定得并不明确，而目前又缺乏相应的司法解释，在此背景之下，受法官刑法观念、文化层次和法律素养、个人性格及经历的影响，出现“同案不同罚”的量刑失衡几乎是难以避免的。

　　（二）法官自身因素的影响。

　　人是一切活动的主导因素，“徒法不足以自行”，法官素质的高低不一所导致执法水平的差异，也是影响量刑均衡的重要原因。

　　（1）法官刑罚观念的影响。现代刑罚通过威慑、报应与社会再适应这三项主要功能，追求一种复合型目标，即犯罪的一般预防和特殊预防 。因此法官的量刑活动不仅要实现刑罚的报应目的，而且还要体现被告人再适应社会，预防其重新犯罪的目的 。但是受传统的刑罚报应观念的影响，有的法官缺乏科学的刑罚观，对刑罚的目的、功能及价值理解得不全面，甚至形成了重刑峻法、重定罪轻量刑、重实体轻程序的错误观念，这些观念在无意识或潜意识中发挥作用，影响着量刑的公正与平衡。“再有学术价值和崇高的法典，如果没有好的法官来实施，也不会产生多大的效果，但是，如果有好的法官来实施，即使法典或法令不太完善也不要紧 。”此话虽失偏颇，但足以说明法官的刑罚观念及人格因素在刑罚裁量过程中的作用，它们综合在一起，影响着法官对刑事量刑自由裁量权的行使，并最终通过宣告刑而展示出来。

　　（2）法官的文化层次和法律素养对量刑的影响。不同文化层次的法官，对法律精神的理解，对法律条文的解读是有差异的。目前在我国一些经济文化相对落后地区的基层法院，不少老一辈法官缺乏高等教育和系统的法学教育，他们之前从事不同的行业，进入法院之后，通过传统的 “师傅带徒弟”的方式摸索办案经验，在经验主义思想支配下成长起来的他们，易生搬法条，忽视对条文背后法学理论作全面的理解，忽视对新型案件作细致深入的研究，不考虑定罪量刑条件的变化。这正如有学者所说的：“不公正的立法固然是一种弊害，但是在其未经适用于个案之前，弊害只是潜在的，或者只是表现为一种符号意义上的；而一个以追求社会正义为存在基础的司法官僚阶层却可以将立法上的弊害降至最低限度，相反的情况当然也不言而喻：良好的立法由于不公正的适用而造成压迫和暴虐，正如我们民谚所说的歪嘴和尚念偏了经。” 所以法官的文化层次和法律素养如何，亦在很大程度上影响着量刑的合理性。

　　（3）法官品德、性格及经历差异的影响。我国刑法实行的是相对确定的法定刑制度，法官具有一定的自由裁量权，法官的品德、性格及经历在一定程度上也对量刑均衡产生影响。比如，道德品质好、政治素质高的法官往往能廉洁奉公、秉公执法，否则则易腐化堕落、枉法裁判。又如性格方面，睿智理性的法官往往能够冷静的以刑法理论和法律规定作为评判标准，理性分析犯罪，正确裁量刑罚，反之则易以个人好恶、感性和情理来处断案件，造成量刑偏差。另外法官个人经历的不同也可能导致量刑的不同，如法官多次被盗，他可能会对盗窃犯非常痛恨，在办理盗窃案时往往对盗窃犯从重处罚；又如一名法官若喜好饮酒，则他对酒后驾车的行为往往能从心里予以宽宥，对其科以轻刑；再如一个主张女权主义至上的女法官，可能对强奸罪等针对女性的暴力犯罪量刑较重，对妇女因家庭原因实施犯罪的案件可能处刑较轻。

　　（三）现行的行政管理模式对法官独立行使量刑权的限制。