国家税务总局注册税务师管理中心关于开展税务代理行业专项检查的紧急通知
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国家税务总局注册税务师管理中心关于开展税务代理行业专项检查的紧急通知
财政部办公厅
国家税务总局注册税务师管理中心关于开展税务代理行业专项检查的紧急通知
国税注字[2004]8号
2004年5月9日
各省、自治区、直辖市和计划单列市注册税务师管理中心：
为认真贯彻落实《国家税务总局关于开展规范税收征管和税务代理专项检查的紧急通知》（国税发明电［2004］21号）精神，各地注册税务师管理中心既要与征管、计统（会）、纪检监察部门密切配合做好本地区的自查自纠工作，更要从税务代理行业的角度进行检查，以确保此次专项检查的效果和质量。为此，特就行业专项检查的重点及要求通知如下：
一、行业专项检查的重点及处理意见
（一）从严查处以费抵税问题。事务所参与以费抵税，属于知法犯法，严重违背了依法代理和独立执业的基本原则。对有以费抵税行为的事务所，必须立即责令停业整顿，情节严重的吊销事务所执业资格，对直接责任人员由有关部门追究法律责任。
（二）从严查处明脱暗不脱、脱钩不彻底问题。明脱暗不脱是指违反国家税务总局关于税务代理机构脱钩改制规定和脱钩改制验收标准，制造脱钩改制假材料，在人员、财务、职能上没有真正脱钩的事务所。脱钩不彻底是指违反税务代理机构脱钩改制规定，脱钩改制材料不齐全，改制不到位，个人没有出资的事务所。
1、对明脱暗不脱的事务所，一经发现，立即停业整顿，并限期整改。逾期未按规定整改的，吊销事务所执业资格。
2、对脱钩不彻底的事务所，一经发现，立即停业，限期10天整改。经过整顿仍达不到要求的，吊销事务所执业资格。
3、仍在税务机关办公楼内租用办公用房的事务所，必须立即搬出。否则，吊销事务所执业资格。
（三）从严查处代理收入分成和高额支付租赁费问题。事务所脱钩改制后，已成为自主经营、自负盈亏、独立核算的社会中介机构，与税务机关不存在隶属或挂靠关系，应当依法执业，依法核算，依法纳税。严禁以各种非法手段开展业务，获取利益。
事务所向税务机关支付代理收入分成或高于当地市场价格支付财产或资源租赁费，是严重的违法违规行为。除由纪检、监察部门按政策规定处置外，对事务所要限期整改。
凡未按当地市场价格向税务机关支付房屋、设备等租赁费用的事务所，从2005年开始一律不得租用税务机关的任何财产。
（四）事务所在开展业务活动中，违反国家税收法律、法规、政策，或依靠税务机关强制代理的，要依法处理。对只收费不服务或违反代理协议的收费行为，要立即纠正，该退赔的要退赔，逾期不改的吊销事务所执业资格。
二、要求
（一）各地管理中心要高度重视此次行业专项检查工作。
近来，群众来信来访及新闻媒体反映的明脱暗不脱、强制代理、高额收取租赁费甚至以费抵税等突出问题，在社会上造成了恶劣的影响。不仅严重损害了税务机关的声誉，侵犯了国家利益和纳税人的利益，也妨碍了注册税务师行业的健康发展。为此，各地务必对行业专项检查高度重视，把这次行业专项检查作为重塑注册税务师形象、健全管理体制、提高执业质量、加快注册税务师行业健康发展的有利契机。各地管理中心要立即通知所辖事务所开展自查自纠工作，并要求事务所主动积极配合税务机关的专项检查，如实反映情况。同时，各地管理中心要组织力量做好自查自纠工作。在检查工作中要认真负责，不得走过场。检查要深入细致，要查看原始资料。对查出的问题要实事求是，不得掩盖问题，回避矛盾。
（二）几个主要事项的检查要点
1、查看、询问事务所有无税务机关公职人员，查验退休、提前退休、离职、辞职人员的原始资料，个人出资原始凭证。
2、检查财务脱钩的资产处置原始材料和批复文件，租赁协议，财务大额支出原始凭证。
3、检查税务代理协议、工作底稿、复审报告和咨询、顾问、筹划意见书，查看有无强制代理、只收费不服务、以费抵税等违反国家税收法律、法规、政策和行业管理规定的行为。
（二）请各地于2004年5月25前将行业专项检查整改情况上报总局（注册税务师管理中心）。
以上通知，请遵照执行。
珠海市人民代表大会常务委员会关于珠海市人民政府规章备案的规定
广东省珠海市人大常委会
珠海市人民代表大会常务委员会关于珠海市人民政府规章备案的规定
（2000年6月29日珠海市第五届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）
第一条为维护社会主义法制的统一，加强对规章的审查和监督，根据《中华人民共和国立法法》的有关规定，制定本规定。
第二条市人民代表大会常务委员会对市人民政府制定的规章的备案审查适用本规定。
第三条本规定所称规章是指市人民政府根据法律、行政法规、广东省和本市的地方性法规，按照法定程序制定的，以珠海市人民政府令公布的适用于本市行政区域范围的规定、办法、实施细则等规范性文件的总称。
第四条规章应当自公布之日起三十日内由市人民政府报市人民代表大会常务委员会备案。
第五条报送规章备案应当包括备案报告、规章正式文本和制定说明各十五份。规章制定说明应当包括规章的制定依据、程序、主要内容及需要说明的其他事项。
第六条市人民代表大会常务委员会办公室负责备案规章、规章审查要求和建议的收文、存档工作。
第七条市人民代表大会法制委员会负责规章的备案审查工作；市人民代表大会常务委员会有关工作委员会在各自的职责范围内协助规章的备案审查工作。
第八条审查内容主要包括规章是否存在以下问题：
（一）超越权限的；
（二）同法律、行政法规、广东省和本市的地方性法规相抵触的；
（三）违背法定程序的；
（四）其规定被认为不适当的。
第九条广东省人民代表大会常务委员会对规章提出审查意见的，市人民代表大会常务委员会应当根据审查意见对规章进行审查。
第十条市中级人民法院、市人民检察院、斗门县和香洲区人民代表大会及其常务委员会认为规章有本规定第八条规定情形之一的，可以向市人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求；市人民代表大会法制委员会应当根据有关审查的要求，对规章进行审查，提出意见。
前款规定以外的其他国家机关、社会团体、企事业组织以及公民可以向市人民代表大会常务委员会书面提出规章审查建议；市人民代表大会法制委员会可以根据审查建议对规章进行审查。
第十一条市人民代表大会法制委员会在审查中认为需要征求市人民政府有关部门意见的，被征求意见的单位应当在十五日内回复。
第十二条市人民代表大会法制委员会在审查中认为规章有本规定第八条规定情形之一的，可以要求市人民政府委派人员或者以书面形式说明情况，并可会同有关工作委员会召开联合审查会议；审查后，可以向主任会议提出建议，经主任会议同意，以法制委员会名义向市人民政府提出书面审查意见。
第十三条市人民政府对书面审查意见应当在两个月内答复，提出对有关规章的处理意见。
第十四条市人民代表大会法制委员会审查认为规章有本规定第八条规定情形之一，市人民政府应当修正而不修正的，可以向市人民代表大会常务委员会提出予以撤销的议案，由主任会议决定是否提请市人民代表大会常务委员会会议审议。
第十五条 对提请市人民代表大会常务委员会审议的关于撤销市人民政府不适当的规章的议案，由市人民代表大会法制委员会向常务委员会提出审查结果报告。
第十六条市人民代表大会常务委员会会议审议关于撤销市人民政府不适当的规章的议案时，市人民政府应当派人听取意见，回答询问。根据市人民代表大会常务委员会会议的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。
第十七条关于撤销市人民政府不适当的规章的议案经市人民代表大会常务委员会会议审议后，由主任会议决定是否提请市人民代表大会常务委员会会议表决；提请表决的撤销议案由常务委员会全体组成人员的过半数通过。
第十八条关于撤销市人民政府不适当的规章的议案经市人民代表大会常务委员会审议通过后，应当及时在《珠海市人民代表大会常务委员会会刊》和《珠海特区报》上予以公布。
第十九条备案规章经审查处理终结的，市人民代表大会法制委员会应当于七日内将审查情况或者处理结果书面答复审查意见、要求和建议的提出人。
第二十条市人民政府应当于每年一月底前将上年度所制定的规章目录报市人民代表大会常务委员会备查。
第二十一条市人民代表大会法制委员会应当就规章的制定情况以及备案工作情况于每年一月底前向市人民代表大会常务委员会提出上一年的年度审查报告。
第二十二条市人民代表大会法制委员会成立前，由市人民代表大会常务委员会法制工作委员会负责规章的备案审查工作。
第二十三条本规定自公布之日起施行。
《评“首请不拒”》
张海龙*
“死刑犯有无生育权？”
这是法学界近来的一个热门话题，由此引出了北大博士焦国标先生《论“首请不拒”》一文[1]。“首请不拒”是焦先生自创的词儿，意思是“当事人请求的权利，如果法律没有明文规定禁止，而且确系‘无先例’可援，法院就不能拒绝。”即要对“首请者”请求的某项权利，“无论是否危及他人，例不驳回”。焦先生甚至还建议在立法和司法领域实行“首请不拒”原则，以“奖励”社会生活中的求新求异之举。
焦先生的理由主要是“权利无限理论”[2]，即“在法治社会里，法律明确限制的范围以外都是公民的权利区域。这个权利区域没有边界，权利的种类也不可穷尽。随着社会发展，隐伏在这个区域里的潜在权利会不断‘显在化’。显在化的权利可能是正面的，不危及其他人，也可能是负面的，会危害其他人。”这看上去似乎很有道理，其实不然。
第一，“权利无限”在概念上存在错误。权利不过是法律赋予权利主体以自由活动的一块天地，其范围有大有小，但无论范围多大都是有限的，即不存在“权利无限”。权利义务乃是一对相互依存的孪生兄弟，共处于法律关系的统一体中。一方权利的实现依赖于他方义务的履行，如果权利人的权利无限，对方的义务岂不也是无限？无限的义务怎么履行？负担无限义务的人还有权利么？
第二，焦先生没有把握权利的本质，于是出现了“负面的，会危害其他人”的权利、“潜在权利会不断‘显在化’”等说法。首先，笔者不知哪一种权利是“负面的”，是“会危害他人”的？如果有这种权利存在，义务人岂不要履行被侵犯的义务？其次，权利在本质上是社会认可而非“天赋人权”，不能先法律而生。“当权利还不曾由法律秩序所‘保证’时，它还不是一种法律权利”[3]。作为法律上的权利，必须先得到现行法的确认。新生的社会关系是否为法律关系，其中权利义务又怎样划分，都有待于法律的明确规定。例如近几年呼声较高的“沉默权”制度，只要法律法规没有确认，司法实践就不能施行。焦先生所说的“潜在权利”是权利么？究竟是权利的“显在化”还是权利因国家许可而产生？
第三，焦先生未能认清“首请者”的诉讼请求到底是什么。“首请者”发现的并不是法律上的权利，而是法律体系的漏洞。众所周知，由于社会生活日新月异，新的法律关系不断产生，立法者无法对其事先预见，即使能够事先预见也无法在立法上完全表现，故而法律的发展总滞后于现实社会的发展，法律具有漏洞在所难免，常常会出现既无法律明文规定，又无先例可援的情形。“首请者”的请求，要么是对新法律关系中权利的确认，要么是对不履行义务的确认。如果一视同仁而不加区分地予以保护，法律文明也就失去了理性之光。就罗锋案而言，如果确立了男犯可行使生育权，根据男女平等，是否意味着女犯也可行使？而我国《刑法典》在第49条规定，不允许对审判时怀孕的女性适用死刑，也不允许女性犯人在拘留、逮捕期间申请怀孕以规避死刑的适用。施行“首请不拒”将人为的造成法律冲突。
第四，焦先生误解了法理。“法律未禁止即意味着许可”，其意义在于划分出两块区域——强行法与任意法。任意法是授权法，即当事人在不违反强行性或禁止性法律条款时可以意思自治。这一法理的功能在于对静态法律体系进行描述和周延，而非对社会动态发展过程中新生社会关系的法律确认，所以，不能根据“法律未禁止即意味着许可”就推断出当事人享有权利。
第五，“首请不拒”的前提在实践中不能确定。焦先生定义的“首请者”是在“法律没有明文规定禁止”，并且“‘无先例’可援”的情况下，第一个向法院提出诉讼请求的人。但如何确定“首请者”？中国大大小小有三千多法院，每年审理的案子难以计数，如果异地而居的当事人均向法院请求“首请权”，如何判别其先后？若是连基本前提都无法保证，“首请不拒”又怎么能实现？
第六，如果焦先生提出的“首请不拒”可以实行，那么“首请者”应当享有“首请权”。这种权利在我国法律体系中会处于什么样的位置？是宪法中的权利？还是民法、刑法、行政法等等部门法中的权利？焦先生似乎想将其定位于宪法。然而，宪法赋予权利也是以明文规定为前提的，怎可采用“首请不拒”的方式确立？焦先生还认为，“如果答应了此项权利确实会带来负面效果，立法要立即跟进，下不为例，将其明确列入法律禁止的范围之内。”试问：中国大陆属成文法而非判例法，法官必须严格遵照法律的规定审判，作为初审法官更是如此，何来第一审的造法权利？其与立法者的关系岂不本末倒置？由此看来，焦先生对我国法律体系、法律文化的认识还需进一步加强。
焦先生还有一条理由，即应当对第一个“发现权利”的“首请者”给予奖励，因为其发现应同科学发现一样受到社会的鼓励。
社会科学发现与自然科学一样，于人类社会的进步文明有巨大的推动作用。最典型的明证就是股份有限公司。马克思对此曾感叹道：“假如必须等待积累去使某些单个资本增长到能修铁路的程度，那么恐怕直到今天世界上还没有铁路，但是，集中通过股份公司转瞬之间就把这件事完成了”。然而以此作为奖赏“首请者”的理由是否合适？未必！
社会发现与自然发现的价值取向不同，后者重在发现和认识，而前者则“关心的不仅是真，而且还有善和美……它要告诉人们，他们的生活怎样才能变得更加合理，他们怎样才能变得更加美好。”对社会而言，任何发现都只有在符合真、善、美的前提下才应受到褒奖。因此，开发核能源的科学家被认为是国家栋梁，而寻找系统漏洞的黑客要受到法律的惩处。如果凡是“首请”而不问善恶，都赋予权利、施以法律上的保护，看似公道，实质上是鼓励作恶。心怀叵测者有钻法律空子的天生才能，很容易发现“首请”的“权利”。若是施行“首请不拒”，不符合整个法律秩序的公平正义宗旨和价值观，法律也将成为恶法。
人们往往出于感情的本能冲动，用道德准则来解释法律甚至取而代之；法学家则与众不同，他们以公平正义为价值观，法律，也正是以这种严谨著称于世。
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* 广西大学法学院硕士研究生。
[1] 参见焦国标：《论“首请不拒”》，《法制日报》2002年12月31日“特约说法”。
[2] “权利无限理论”的提法请参见焦国标《论“首请不拒”》第三自然段。
[3] 参见[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》第89页，沈宗灵/译，中国大百科全书出版社1996年1月版。
