鹤壁市安全生产监督管理规定

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国土资源部


国土资源部关于开展2010年度全国土地变更调查与遥感监测工作的通知


各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、规划和国土资源管理局），新疆生产建设兵团国土资源局：

土地调查是《土地管理法》、《土地调查条例》规定的一项基础调查工作，是获取土地基础数据的重要途径。为准确掌握2010年度全国土地利用实际变化情况，保持第二次全国土地调查（以下简称“二次调查”）成果现势性，按照《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》（国发〔2006〕38号）的要求，部署开展2010年度全国土地变更调查与遥感监测工作。现将有关事项通知如下：

一、提高认识，抓好各项保障措施的落实

2010年是二次调查全面结束后的第一年，是按照新机制，采用新方法，保持二次调查成果现势性的开局之年。2010年度土地变更调查和遥感监测结果将作为土地资源管理的基本依据，是实施国土资源“一张图”建设和依法有效监管的基础支撑，也是保障土地参与宏观调控，实现政府科学决策的重要基础。各地要进一步加强对调查监测工作的组织与领导，统筹安排各项工作，严格调查质量要求，切实落实各项保障措施，确保调查监测工作按时顺利完成。

（一）加强领导，统筹安排。2010年度全国土地变更调查及遥感监测工作将首次全面更新土地调查数据库，时间紧，任务重，技术难度高。各级国土资源行政管理部门要及时部署，统筹安排，尽早开展今年的调查监测工作。对按期接收不到遥感监测成果的地区，要积极采取有效措施，及时开展外业调绘，确保调查工作按期完成。各级国土资源管理部门要充分认识今年变更工作的重要性，切实加强组织领导，建立明确的目标责任制，将今年的调查监测工作纳入到年度目标考核中，并由分管领导负总责，责任到人，考核到位。

（二）明确责任，分工负责。土地变更调查监测工作涉及国土资源管理的多个方面。各部门要按照职责分工，各司其职，各负其责，密切配合，通力协作。规划部门负责提供年度土地利用计划下达、执行情况资料，负责提供基本农田补划、调整等相关图件、数据等资料，配合开展土地利用年度变化分析；耕地保护部门负责提供年度建设用地审批、土地整理复垦开发、基本农田依法批准占用及补划等方面的数据、资料及政策依据，核实年度审批建设用地的变更调查上图结果；执法监察部门负责提供本年度违法用地的数量、范围、位置及查处情况，并对年度违法用地的变更调查上图结果核实；地籍部门牵头负责组织，结合遥感监测成果，开展年度土地变更调查，完成相关部门有关资料的调查上图工作，更新土地调查数据库，全面查清年度各类土地利用变化情况。

（三）严格把关，确保质量。各地要建立完善的变更调查成果检查制度，加强对变更成果的质量把关。各地要建立健全县级自查、地（市）检查与省级抽查的三级检查制度。各级主管领导要对本地区的调查成果质量负总责。只有通过本级土地调查主管部门质量检查合格的调查成果，方可向上一级报送提交。我部将实行土地变更调查结果质量问责制度，对国家检查核查发现的弄虚作假和重大质量问题，在全国通报批评，并按照《土地调查条例》，追究有关人员责任。

（四）争取经费，落实人员。各地要积极与财政部门联系，在中央补助经费的基础上，积极申请落实相关工作经费，争取将年度变更调查经费纳入地方各级年度财政预算，确保年度变更调查工作的顺利实施。各地要严格按照国家有关规章制度的要求，规范高效使用变更调查经费，并加强对调查经费使用的监督检查，杜绝违规、违法违纪行为发生。同时，各地要积极落实专业调查队伍，加强人员技术培训，开展多层次多形式的技术指导，保证各项工作任务顺利推进，按时完成。

二、突出重点，明确各项工作任务

按照《2010年度全国土地变更调查与遥感监测实施方案》（见附件，以下简称“实施方案”），2010年度全国土地变更调查与遥感监测任务主要包括：遥感监测、土地变更调查、调查成果核查、更新土地调查数据库以及数据汇总统计等工作。

（一）遥感监测。国家统一采购2010年8月至2011年1月覆盖全国的最新遥感数据，组织加工制作遥感正射影像图；与2009年二次调查标准时点遥感正射影像图叠加分析，提取年度新增建设用地监测图斑；将2010年遥感正射影像和监测图斑等信息，分期分批分发地方，为地方开展变更调查提供基础资料。

（二）土地变更调查。各地利用部下发的遥感监测成果，结合本年度建设用地审批、土地整理复垦开发等情况，按照土地变更调查的有关要求，以2010年12月31日为统一时点，实地调查并填写《土地变更调查记录表》。全面查清2010年度内全国各类土地利用变化情况，重点掌握年度新增建设用地、耕地等变化情况；结合当前新一轮土地利用总体规划修编工作，更新基本农田上图成果，掌握年度的基本农田现状情况。

（三）变更调查成果国家级核查。采用二次调查“三下两上”的工作流程和模式，利用遥感监测成果，对各地报送的县级土地变更调查成果数据库开展内业核查。对内业核查发现的重大问题，抽取部分重点地区、重点地类，组织开展外业实地核实。

（四）更新土地调查数据库。各地依据外业调查结果，按照数据库更新有关技术规定，逐地块更新本地区二次调查农村土地调查数据库，形成2010年度土地利用变更数据县级成果，并逐级上报；地（市）级、省级、国家依次利用下一级提交的更新数据包（或土地调查数据库），逐级更新本级土地调查数据库。

（五）数据汇总统计。以县区为单位，利用土地调查数据库，按照变更调查数据汇总要求，逐级汇总年度内每一块土地的利用变化情况，形成年度各类土地利用变化汇总结果。结合年度土地管理各项工作开展情况，进行年度土地利用变化数据分析，编写土地利用变化情况分析报告。

三、统筹安排，确保各项工作按时完成

2010年度全国土地变更调查与遥感监测工作时间紧、任务重、要求高。各级国土资源管理部门要提早准备，精心组织，统筹部署，落实责任，要严格按照时间要求，做好各项工作。

（一）准备工作。

8月底前，国家编制完成土地变更调查及监测方案，制定调查监测的有关技术标准和规程。9月份，启动遥感影像图购置和生产加工，开展遥感监测工作，陆续向地方提供遥感监测成果资料。10月底前，各地落实调查队伍和人员，组织开展调查培训，收集相关资料，准备调查设备仪器等，做好前期准备工作。

（二）外业调查及数据更新。

10月份开始，各地组织开展外业调查，并及时更新土地调查数据库。12月25日前，基本完成县、地两级的变更调查外业调查和数据库更新、变更数据汇总等工作，形成地市级土地变更调查汇总结果。

县级行政区域界线有调整的，11月20日前，相关省份须将涉及界线调整的所有县级调整后的土地调查数据库和相关说明材料报国土资源部备案，作为今年变更调查的初始数据库。

（三）汇总上报。

2011年1月初，各地（市）报送变更调查成果到省级，省级组织进行数据汇总与变更。1月10日前，完成省级土地调查数据库更新工作，形成初步变更调查汇总结果。国家组织地籍、土地督察、执法监察等部门组成督查组，督查核实各地年度新增建设用地。1月20日前，完成省级土地变更调查成果数据统计分析，并上报变更结果。

省级上报的土地变更调查成果主要包括：变更调查一览表、土地利用现状变更表、权属性质汇总表、耕地坡度等级汇总表、基本农田面积汇总表、可调整地类面积汇总表、建设用地类型统计表、建设用地细化调查汇总表、新增耕地来源汇总表和省级更新数据包，以及2010年度省级土地利用变化情况分析报告等。具体成果内容和提交要求见实施方案（附件）。

3月15日前，完成变更调查成果国家级内、外业核查工作。

3月20日前，完成全国土地变更调查报告并上报。

二〇一〇年十月十四日

　　附件：

2010年度全国土地变更调查与遥感监测实施方案　　

　　为准确掌握2010年度全国土地利用变化情况，保持第二次全国土地调查（以下简称“二次调查”）成果现势性，依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地调查条例》及实施办法，在二次调查成果基础上，采用卫星遥感、地理信息系统等技术，在全国范围开展土地变更调查与遥感监测工作，更新土地调查数据库。为保证本项工作顺利开展，特制定本实施方案。

　　一、工作目标

　　通过开展全国土地变更调查与遥感监测工作，掌握2010年度全国31个省（自治区、直辖市）土地利用变化情况，更新土地调查数据库，保持二次调查成果的现势性；适应“一张图”建设和“批、供、用、补、查”的国土资源管理新形势，满足土地管理日常业务的现实需求，实现监管方式从“以数管地”到“以图管地”的重大转变；进一步扩大调查成果应用的深度和广度，提高土地基础数据资料的社会化服务水平，有效保障土地有效参与国家宏观调控，满足经济社会发展的迫切需要。

　　二、工作任务

　　（一）遥感监测。

　　国家统一采购2010年8月至2011年1月覆盖全国的最新遥感数据，组织加工制作遥感正射影像图；与2009年二次调查标准时点遥感正射影像图叠加分析，提取年度新增建设用地监测图斑；将2010年遥感正射影像和监测图斑等信息，分期分批分发地方，为地方开展年度土地变更调查提供基础资料。

　　（二）土地变更调查。

　　各地利用部下发的遥感监测成果，结合本年度建设用地审批、土地整理复垦开发等情况，以2010年12月31日为统一时点，按照土地变更调查的有关要求，实地调查并填写《土地变更调查记录表》。全面查清2010年度内全国各类土地利用变化情况，重点掌握年度新增建设用地、耕地等变化情况；结合当前新一轮土地利用总体规划修编工作，更新基本农田上图成果，掌握年度的基本农田现状情况。具体内容包括：各类土地利用及权属变化调查；建设用地变化情况调查；新增耕地坡度和类型调查；新增可调整地类变化调查；以及基本农田情况。

　　（三）变更调查成果国家级核查。

　　国家组织，采用二次调查“三下两上”的工作流程和模式，利用遥感监测成果，对各地报送的县级土地变更调查成果数据库开展内业核查。对内业核查发现的重大问题，抽取部分重点地区、重点地类，组织开展外业实地核实。

　　（四）更新土地调查数据库。

　　各地依据外业调查结果，按照数据库更新有关技术规定，逐地块更新本地区二次调查农村土地调查数据库，形成2010年度土地利用变更数据县级成果，并逐级上报；地（市）级、省级、国家依次利用下一级提交的更新数据包（或土地调查数据库），逐级更新本级土地调查数据库。

　　（五）数据汇总统计。

　　以县区为单位，利用土地调查数据库，按照变更调查数据汇总要求，逐级汇总年度内每一块土地的利用变化情况，形成年度各类土地利用变化汇总结果。结合年度土地管理各项工作开展情况，进行年度土地利用变化数据分析，编写土地利用变化情况分析报告。

　　三、步骤与要求

　　（一）遥感监测。

　　国家利用最新遥感数据，组织生产加工覆盖全国的遥感正射影像图，提取新增建设用地信息，将监测成果下发地方，为地方变更调查提供基础资料。

　　1．影像采集与处理

　　通过优化配置各类遥感数据，采购覆盖全国的最新遥感数据，加工制作土地利用遥感影像图。根据各地土地利用变化特点、管理需要，以及遥感资料的保障能力等，将全国划分为四类工作区。其中：

　　（1）一类区。包括155个50万以上人口城市的市辖区，以及长三角、珠三角地区，面积约58万平方公里。该地区土地利用变化快，幅度大，建设用地增加突出，属于遥感监测重点地区。采用分辨率优于1米的遥感数据。

　　（2）二类区。包括除一类区外的50万以上人口城市的所辖县（市），面积约162万平方公里。该地区为仅次于一类区的经济较发达地区，土地利用变化也较为频繁。采用优于2.5米的遥感数据。

　　（3）三类区。包括除一、二类区以外的中、东部地区，以及西部地区的重点区县，面积约554万平方公里。优先采用2米左右分辨率卫星数据开展监测。在2米数据难以保障的地区，采用5米分辨率遥感数据。

　　（4）四类区。主要为西部沙漠、戈壁和无人区，面积约186万平方公里。该地区多为高山、高原、沙漠、戈壁，人口稀少，经济发展相对滞后，土地利用变化程度很低。采用5米分辨率的遥感数据。

　　2．变化信息提取

　　与2009年标准时点遥感影像图叠加分析，以县级行政辖区为单位，重点提取新增建设用地及其占用耕地等变化信息。整理遥感监测成果，并及时提供下发地方。

　　遥感监测成果以信息管理文件夹（见附件1—1）形式向地方提供，具体包括：最新时相遥感影像、遥感监测图斑、土地利用动态遥感监测图、《遥感监测图斑信息记录表》等。

　　以2010年遥感正射影像为背景，叠加内业提取监测图斑界线及其编号、注记、乡镇级以上行政界线及图廓整饰等要素，制作遥感监测成果图。以县为单位制作《遥感监测图斑信息记录表》，记录每个遥感监测图斑的内业监测基本信息。

　　（二）准备工作。

　　1．总体控制

　　2010年度土地变更调查的初始数据库为经国家确认的二次调查标准时点调查数据库。二次调查标准时点形成的各类控制界线和地类面积，作为2010年变更调查的初始控制，原则上不得随意更改。

　　国界、省级行政区域界线的调查，由国土资源部负责，各级不得随意更改。对于省级大陆、海岛与海洋分界线发生变化的，应依据最新的遥感影像，由省级国土资源管理部门按要求，10月31日前，将调整后的所涉及图幅矢量数据和相关影像数据，以及说明材料报国土资源部，经确认后方可作为今年变更调查的初始数据库省级界线。

　　对于县级行政区域界线发生调整的，应由省级国土资源行政主管部门，将涉及界线调整的所有县级调整后的土地调查数据库和相关说明材料报国土资源部备案，作为今年变更调查的初始数据库。

　　2．制定方案

　　各地可参照本方案，结合当地实际情况，因地制宜制定适应于本地区的土地变更调查方案。

　　3．资料准备

　　县级国土资源管理部门开展变更调查前，准备有关土地变更调查资料。主要包括：规划部门负责提供年度土地利用计划下达、执行情况资料，负责提供基本农田补划、调整等相关图件、数据等资料；耕地保护部门负责提供年度建设用地审批、土地整理复垦开发、基本农田依法批准占用及补划等方面的数据、资料等；执法监察部门负责提供本年度违法用地的数据、资料。地籍部门准备《土地变更调查记录表》（见附件1—2）等外业记录有关表格，并收集农业结构调整、生态退耕等资料。

　　4．仪器准备

　　准备调查所需的测量设备、仪器，以及计算机软硬件设备。主要包括：GPS接收机、全站仪、钢（皮）尺、计算机及软件系统，以及交通工具等。

　　5．制作调查底图

　　以区县为单位，地方利用国家下发的遥感监测成果，通过目视解译，补充和标注土地利用变化信息，结合本地区建设用地审批、整理复垦开发以及2009年标准时点调查数据库等相关资料信息，制作土地变更调查底图。

　　11月30日前，仍未接收到国家遥感监测成果及监测底图的地区，应先以二次调查标准时点遥感影像，套合土地调查数据库，制作土地变更调查底图，作为外业调查工作的基础图件。

　　（三）实地调查。

　　以本年度实地变化现状为依据，开展土地变更调查，保证图、数、实地三者一致。

　　1、实地调查内容

　　根据土地变更调查有关规定，实地查清年度土地利用地类变化和土地权属变化情况，将变更图斑标绘在土地变更调查底图上，并按要求，将变更相关属性如实填写在《土地变更调查记录表》中。变更图斑面积在数据库中量算。

　　（1）耕地变化情况

　　①新增耕地来源：依据土地整理复垦开发的有关材料，确定新增耕地来源类型。具体分为：土地整理、土地复垦、土地开发、其他原因增加。土地整理、复垦、开发增加的耕地为本年度补充耕地。

　　②新增耕地坡度：依据利用DEM制作的坡度图与土地利用现状图套合，确定新增耕地坡度分级，同时对坡度大于2°耕地，区分梯田和坡地。填写变更调查记录表相应栏目。

　　③可视为补充耕地的园地：年度内将闲置的建设用地、未利用地开发整理成园地，并经土地和农业等相关部门共同认定能调整成耕地的，作为“可视为补充耕地的园地”，在相应属性表中加“KB”记录。

　　④可调整地类：对于因农业结构调整导致耕地变更为园地、林地、草地以及坑塘等农用地，且耕作层未破坏的，可认定为可调整地类。包括：可调整果园、可调整茶园、可调整其他园地、可调整有林地、可调整其他林地、可调整人工牧草地、可调整坑塘水面。

　　（2）建设用地变化情况

　　对于建设用地变化情况，要重点掌握：一是往年“批而未用”土地建设情况。二是2010年度新增建设用地情况（分为本年批准本年建设、本年批准尚未建设、本年度未批先建三种类型），并开展建设用地细化分类的调查。

　　实地建设以施工人员进入、工棚已修建、塔吊等建筑设备已到位或地基已开挖为标志，同时也包括为实施建设而进行的土地平整。

　　①“批而未用”土地建设情况：对二次调查统一时点数据库中，作为建设用地的“批而未用”土地，当年实地已建设，应按照土地利用现状，更改标注为“PJ”。此部分不属于当年新增建设用地。

　　②本年批准未建设情况：对当年已办理合法用地手续，实地尚未建设的土地，按批准用途变更为建设用地，填写本年度批准本年未建设（P）。

　　③本年批准本年建设情况：对当年已办理合法用地手续，实地已建设的土地，按实地现状调查为建设用地，填写本年度批准本年建设（B）。

　　④本年未批先建情况：对于实地已建设，但未取得合法用地手续，按照实地现状调查为建设用地，填写本年度未批准建设（W）。

　　⑤新增建设用地细化调查：对年度新增建设用地中的城市、建制镇、村庄、采矿用地，以及风景名胜及特殊用地，按照《土地利用现状分类》国家标准规定的分类，填写新增建设用地细化类型统计表。

　　细化调查的各地类面积之和，须等于土地变更调查“城市、建制镇、村庄及采矿用地”的图斑面积。细化调查图斑不需在变更调查底图上标绘，细化调查面积数据仅用于本年度土地变更调查的数据汇总分析。调查中，对实际用途不明、认定细化分类有困难的新增建设用地，参照规划或设计用途来确定其细化地类。

　　（3）基本农田情况

　　结合新一轮土地利用总体规划修编工作，完成基本农田上图成果更新工作，通过土地利用图斑层与基本农田图斑层空间叠加，统计汇总2010年度基本农田各地类面积情况。

　　2．外业调查方法

　　各地根据本地区的具体情况，因地制宜选择外业调查方法。

　　对于按时接收到国家遥感监测成果的地区：依据制作的土地变更调查底图，对照实地现状，逐地块对内业解译的变化图斑及属性信息进行全面核实、调整和补充调查，予以确认。确认和补测的信息，作为更新土地调查数据库的依据；对于提供的影像不清晰或影像未反映的新增地物，地方根据本地区实际情况，采用实测坐标法、直接补测法、间接补测法等多种补测方法开展补充调查，详细记录变化图斑的形状、范围以及变化地类等内容；

　　对于未按期接收到遥感监测成果的地区：地方依据二次调查标准时点数据库，套合标准时点影像，结合本地区年度土地利用审批等情况资料，加大外业调查力度，实地调绘每一块变化地块的范围、形状，现场详细记录变化地块的地类属性等信息。

　　3．填写土地变更调查记录表

　　《土地变更调查记录表》包含了所有变更图斑的具体变化情况，是记录土地权属和地类变化及相关信息的唯一原始资料，是土地调查数据库更新的唯一数据源。按照《土地变更调查记录表》的填表具体说明，翔实记录实地调查情况。

　　（四）更新数据库。

　　数据库更新采用增量更新的方式，实现县级土地调查数据的变更、上报汇总与更新。今年暂难以实现增量更新的，可以全库更新的方式，报送更新后的土地调查数据库。

　　1、更新县级数据库

　　按照数据库更新有关要求，利用县级土地调查数据库建库软件，将《土地变更调查记录表》以及外业调查结果输入计算机，更新县级土地调查数据库。同时，利用县级建库软件，生成并输出变化图斑的增量数据及相关统计报表。

　　2、更新数据上报及数据库更新

　　利用国家统一下发的更新数据上报软件，将导出的增量数据进一步检查封装，生成用于上报的更新数据包，通过县、市、省、国家的逐级检查及核查，最终实现从县到国家各级数据库的同步更新。

　　（五）数据汇总和统计分析。

　　将《土地变更调查记录表》各属性，按照数据库变更的技术要求，录入县级土地调查数据库，并以县为单位，逐级汇总，形成年度土地利用变化情况汇总结果。各级土地利用年度变化情况汇总统计应该遵循以下原则：

　　1、2010年度土地变更调查以2009年度年末数据为基准；

　　2、省级行政区域界线和省级土地总面积不得擅自改变；

　　3、图斑发生合并、分割等变更时，应保持图斑总面积不变。

　　结合年度土地管理形势、政策及制度，开展年度土地利用变化数据分析，编写土地利用变化情况分析报告（内容和要求具体见附件1—3）。

　　四、组织实施

　　2010年度全国土地变更调查与遥感监测工作按照国家统一部署、各地统筹安排、部门分工协作、分步阶段实施的组织方式开展。其中，遥感监测、土地变更调查成果国家级核查、国家级数据库更新与成果汇总由国家组织完成，土地变更调查及地方各级调查数据库更新、数据汇总由地方组织完成。

　　（一）组织分工

　　变更调查与遥感监测作为一项基础性调查工作，涉及国土资源管理的多个方面。2010年度土地变更调查与监测工作需要规划、耕地保护、执法和地籍等多部门密切配合，分工协作。其中：

　　1、规划部门负责提供年度土地利用计划下达、执行情况，负责提供基本农田补划、调整等相关图件、数据等资料，配合开展土地利用年度变化分析；

　　2、耕地保护部门负责提供年度建设用地审批、土地整理复垦开发、基本农田依法批准占用及补划等方面的数据、资料及政策依据，核实确认年度审批建设用地的变更调查上图结果；

　　3、执法监察部门负责提供本年度违法用地的数量、范围、位置及查处情况，并对年度违法用地的变更调查上图结果核实；

　　4、地籍部门牵头负责组织实施年度土地变更调查，完成相关部门有关资料的调查上图工作，更新土地调查数据库，全面查清年度各类土地利用变化情况。

　　（二）实施计划

　　8月份，国家编制调查监测方案，制定调查标准和技术规程。

　　9月份，国家启动遥感影像图生产和遥感监测工作。

　　10月份前，各地落实调查队伍和人员，组织开展培训，收集相关资料，开展前期准备工作。省级大陆、海岛与海洋分界线有调整的，10月31日前，各省将零米线调整后的图幅矢量数据和相应影像数据，以及相关说明材料报国土资源部。

　　10月~12月，各地结合遥感监测成果，组织开展土地变更调查外业调查工作。其中，12月25日前，基本完成县、地级的外业调查和数据库更新以及地市级数据汇总工作。

　　县级行政区域界线有调整的，11月20日前，由省级将涉及界线调整的所有县级调整后的土地调查数据库和相关说明材料报国土资源部备案，经部检查无误的，作为今年变更调查的初始数据库。

　　2011年1月初，各地市报送变更调查成果到省级，省级组织进行数据汇总和数据库变更。1月10日前，完成省级土地调查数据库更新，形成初步变更调查汇总结果。国家组织地籍、土地督察、执法监察等部门组成督查组，督查核实各地年度新增建设用地。1月20日前，完成省级土地变更调查成果数据统计与分析工作，上报省级土地变更调查数据成果。

　　3月15日前，国家组织开展变更调查成果核查。

　　3月20日前，国家完成变更调查报告并上报。

　　五、上报成果

　　（一）省（区、市）的土地利用变更一览表；

　　（二）省（区、市）分县逐级汇总的土地利用现状变更表；

　　（三）省（区、市）分县逐级汇总的农村土地利用现状一级分类按权属性质统计汇总表；

　　（四）省（区、市）分县逐级汇总耕地坡度分级面积统计汇总表；

　　（五）省（区、市）分县逐级汇总的基本农田面积统计汇总表；

　　（六）省（区、市）分县逐级汇总可调整地类面积统计汇总表；

　　（七）省（区、市）分县逐级汇总建设用地类型面积统计汇总表；

　　（八）省（区、市）分县逐级汇总的新增建设用地细化调查面积统计汇总表；

　　（九）省（区、市）分县逐级汇总新增耕地来源类型统计汇总表；

　　（十）省级更新数据包。

　　上述成果表将自动打包存放于数据库生成的更新数据包中。

　　（十一）2010年度省（区、市）土地利用变化情况分析报告（含电子文档格式软盘）。

　　附件1—1：

遥感外业调查资料管理文件夹内容与命名

内容
命名示例
格式

界线
“县级行政代码”xzjx
Shapefile

注记
“县级行政代码”zj
Shapefile

外业前遥感监测图斑
“县级行政代码”wtb
Shapefile

后时相DOM
“县级行政代码”2010“数据源类型”
img

遥感监测外业调查底图
“县级行政代码”DMM
tif

遥感监测图斑信息记录表
“县级行政代码”wxxb
xls

成果清单
“县级行政代码”cgqd
txt


　　附件1—2：

土地变更调查记录表

（××××年）

土地座落： 乡（镇） 村 所在图幅号：

长度单位：米 （0.0）面积单位：平方米（0.0） NO：

变更前图斑
变更后图斑
地类变更部分
备注

权属单位名称
图斑号
地类编码
面积
权属性质
耕地坡度分级
耕地类型
权属单位名称
图斑号
地类编码
面积
权属性质
耕地坡度分级
耕地类型
地类编码
面积
新增耕地来源
建设用地

类型

变更

前
变更

后

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
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破产管理人的法律地位及其职业化研究
──以破产法律制度的目标价值为基础

黄锡生 黄金平*


（重庆大学，重庆400044）
摘 要：我国目前正酝酿出台新的《破产法》，有关破产管理人的法律地位问题备受关注。本文以破产法律制度所要实现的目标价值为研究出发点，系统分析了破产管理人应有的法律地位：中立性，专业化，长期独立性。进而在此基础上提出破产管理人职业化的观点，并就破产管理人职业化的制度构建进行了探讨，包括市场准入法律制度、资格管理法律制度、工资报酬法律制度、权利责任法律制度等。
关键词：破产管理人；中立性；专业化；独立性；职业化

Study on legal quality and professionalizing
of bankruptcy administrative
──base on the final value of bankruptcy legal system
Huang xisheng Huang jinping
(Chongqing University 400044)
Abstract: With the new bankruptcy law being drawing up, the legal quality of bankruptcy administrator attracts more and more attentions. This paper, starting from the final value of the bankruptcy legal system, systematically discussed the legal quality that the bankrupt administrator should be taken on, including neutralization, specialization, and independence. The author thinks the bankruptcy administrator should become a new special work, and the bankruptcy administration should become a new occupation. The author proposes some constructive suggestions about the legal system establishment of the bankruptcy administrator, such as marketing admission, qualification management, salary system and legal responsibility, etc.
Key words: bankruptcy administrator；neutralization；specialization；independence occupation

破产管理人，一般是指在破产程序进行过程中依法负责破产财产的管理、处分、清算事务，以及破产方案的拟定和执行的专门组织。对此，各国破产法或商法典中均有规定，但称谓各不相同。大陆法系国家一般称为“破产财产管理人”、“破产管财人”，英美法系国家一般称为“破产信托人”。[1]我国现行破产法则称之为 “破产清算组”，正在拟订中的新《破产法》草案则以“破产管理人”取代了“破产清算组”。鉴于国内外对破产管理人的法律地位一直尚无定论，本文拟对这一问题进行深入研究。
一、国内外有关破产管理人法律地位学说的概述
破产管理人是破产程序中最重要的一个组织，始终参与破产程序的全过程，具体管理破产中的各项事务，其它机关或组织仅起监督或辅助作用。[1]因此，研究破产管理人的法律地位（或者说法律性质）有着极其重要的理论意义和实践价值：一方面，有关破产法的其他诸多理论问题往往牵涉于此并回归于此才能找到答案；[2]另一方面，对破产管理人法律地位的考虑，直接决定着立法者对其职责的确定，以及相关法律制度的设计。正因为如此，这一课题一直是破产理论界研究的热点和争论的焦点，不同的学者站在不同的理论视角形成了不同的学说。概括起来，国外主要有三种：一是“代理说”，代理说将民法上的代理人理论引入破产管理人之中，认为破产管理人实质上是代表被代理人的利益，以被代理人的名义参与破产事务的代理人。该学说又因被代理人的不同而分为“破产人代理说”、“债权人代理说”和“破产人、债权人共同代理说”。二是“职务说”，该学说认为破产程序在法律性质上系带有公法性质的强制执行程序，破产管理人类似于执行机关的公务员，其行为是一种公务行为。三是“破产财团代表说”，该学说实质上是英美法上的信托说的概括，即认为破产财团具有相对的独立人格，破产管理人是破产财团的受托人，在破产人之外取得独立的地位,以破产财团所有权人的名义管理、变价和分配破产财产。
我国学者对于破产管理人的法律地位，也是各持己见，主要有以下几种：一为“特殊机构说”，其根据是现行破产法规定清算组系接管破产企业并对破产财产进行清算的特殊机构。二为“破产企业法定代表人说”，认为破产企业在清算过程中法人人格尚还存续，仍可成为权利主体，其法定代表人就是破产管理人，破产管理人的行为效力和诉讼结果均归属于破产企业。三为“清算法人机关说”，认为企业宣告破产后，可以破产财产为基础成立一种以清算为目的的法人机关。四是“双重地位说”，这一学说也是以我国现行破产法的规定为依据，认为破产清算组兼有“清算执行组织”和“独立民事主体”双重性质。五为“破产财团代表说”，即上述国外第三种学说的移植，其理论基础是虚拟的财团人格化，客体主体化。[3]
纵观国内学者的各种观点，其研究思路无非以下几种：一是以现有的各种学说为出发点，通过分析其存在的问题和缺陷，进而推翻其它学说，得出自己的结论，如“破产企业法定代表人说”，“破产财团代表说”。[1]二是以现有的法律框架为出发点，通过对现行法律规定的实证分析，得出破产管理人在法律实践中实际具有的法律地位和性质，进而树立自己的观点，如“特殊机构说”，“双重地位说”。按照这种研究思路推导出来的各种学说虽有其合理之处，但总的来说大同小异，难有突破，往往陷入非此即彼、于理不通或者于实无据的尴尬境地。[2]基于此，笔者认为在研究破产管理人的法律地位之前，有必要对研究的思路和视角作一全新的检讨：
一是在研究的方法上，对破产管理人的法律地位作出定位时 ，没有必要对各种学说作出泾渭分明的划分 。因为各种学说之间往往有着这样那样的联系，各有优点和缺陷，如破产财团说的不足恰是代理说和职务说的长处，而代理说与职务说的缺陷恰是破产财团说的优点。学说之间存在差异并不完全是对与错的问题，很大程度上是各国国情及其法律体系的不同。
二是在研究的层次上，根据现行法律规定对破产管理人的法律地位进行界定，即考察其实然地位固然重要，但也不能完全囿于现有法律，相反，在酝酿出台新《破产法》的今天，注重研究其应然的法律地位可能更具实践指导意义。
三是在研究的基础上，应当以破产法的目标价值取向为出发点。因为说到立法，考虑的首要问题，一是为什么要立法即立法的目标价值取向问题，二是如何立法即具体的法律制度设计问题。立法目的决定着具体法律制度的设计安排，具体的法律制度也总是围绕立法目的而展开。破产法亦不另外，我们完全可以说，所有具体破产法律制度均以辅助破产法的功能价值实现为目标。破产法的目标价值取向，显然是我国具体破产法律制度研究和设计的一个重要基本点：一方面它制约着具体破产法律制度的结构，另一方面其实现又依赖于具体制度的运行。我们研究破产管理人的法律地位，最终的目的，是要合理建立作为具体破产法律制度之一的破产管理人制度。因此，研究破产管理人的法律地位，不应单以各种学说为基础，更不能仅仅在现有法律中寻找答案，而应统一于破产法的目标功能价值取向，根据最大限度地实现破产法目标功能价值的需要进行科学的界定。下面，笔者试从这种思路出发，对破产管理人应有的法律地位作一探讨。
二、破产法的目标价值取向与破产管理人法律地位的一般分析
破产法是指当债务人出现清偿不能情况时，通过国家公权力的介入来解决当事人之间债权债务关系的法律制度，是市场经济中保障达到破产界限的债务人的全体债权人得到公平的最大限度清偿的重要手段，也是市场主体退出市场的重要机制。在这一制度形成的早期或者说是不完善时期,各国追求的目标价值取向差异较大，有的以保护债权人的利益为要，有的坚持保护债权人和债务人的利益并重，而我国1986年《破产法》则以保护和促进国有企业的改革为基本目标。[1]但随着世界范围内市场经济的深入发展，破产法律制度已日臻完善，其所体现的目标价值取向虽然由于地域等多方面的原因不可能完全相同，但总体上已趋于一致，特别是在最主要的几个方面，业已成为世界各国的共识：一是保护债权人、债务人以及破产进程中所有利害关系人的合法权益。二是及时了结当事人之间的债权债务纠纷，提高经济运行效率。三是规范破产活动，惩治违法行为。[2]
在破产程序中，法院作为居中裁判的国家机关，加上人力物力的限制 ，不可能也没有必要参与具体的、繁杂沉重的破产财产管理和清算事务。真正始终参与破产重组、和解、清算全过程，具体管理破产中的各项事务，且处于中心位置的法律主体，只有破产管理人。因此，破产程序能否顺利进行，破产法律制度的各项目标价值能否最终得以实现，都与破产管理人密切相关，而这些都要求破产管理人具有相应的法律地位和性质。
（一）破产法律制度“保护债权人、债务人以及破产进程中所有利害关系人的合法权益”目标价值的实现，要求破产管理人具有中立性地位
应该说，破产制度的首要目标，是最大限度地实现债权，保护债权人利益，并在存在多个债权人的情况下，实现全体债权人之间的公平受偿。因为当债务人出现清偿不能时，债权人仅仅依靠普通民事诉讼或者执行程序，往往旷日持久且极不稳定，难以有效实现债权。破产则可把债务人的现有财产倾囊而出，公平分与各债权人。正是基于这一点，学界把破产制度称为保护债权的最后一道屏障。保护债务人的利益 ，也是这一制度基本价值。各国法律均规定，法人破产后主体资格消灭，未能满足的债权不再清偿；在破产人为自然人的场合，许多国家都规定了免责制度；而且，许多国家还规定了重整制度，并允许债务人申请破产。所以说，现代破产制度并非全是对债务人不利的制度，它亦体现了维护债务人利益、为其提供东山再起机会的价值取向。一个企业破产，首当其冲的受害者就是企业职工，维护企业职工的合法权益非常重要，因此，各国法律都把企业所欠职工工资和劳保费用列为破产费用之后的第一清偿对象。在涉及破产企业欠税的情况下，国家也是破产程序中的利害关系人之一，合法利益也需保护。除此之外，维护破产程序中取回权人、别除权人的合法利益，亦是破产法律制度目标价值的应有之义。由此可见，破产程序涉及的利益主体是多方面的，破产企业、破产企业职工、破产债权人、取回权人、别除权人，甚至国家，都是利害关系人。而且，各个主体的利益常常处于此消彼长的对立状态。需要维护其利益的法律主体的多元化，以及利益之间排斥性，决定了破产管理人的法律地位必须具有中立性，在破产程序中能够站在客观公正的立场处理破产事务。因为一旦有其自身利益牵涉其中，公正的天平就会发生倾斜，必然要损害部分利害关系人的合法权益，结果只能是与破产法律制度的目标价值背道而驰。这种中立性，一是指利益归结上的无关性，即破产管理人的得失必须不受破产程序中各法律主体实体利益变化的影响，其既不能是债权人的代表，也不能是国家机关的代表，更不能是债务人的代表，而只能是中立性组织。二是指职责来源上的法定性，即破产管理人处理破产事务时所享有的职权，不能基于法院或是某一主体的授权，而只能基于法律的规定；其要负的责任，是对法律负责，而不应是对法院或是其它当事人负责。
（二）破产法律制度“及时了结当事人之间的债权债务纠纷，提高经济运行效率”目标价值的实现，要求破产管理人具有专业化地位
破产法律制度中的效率价值，通常包括两个层次：一是整个社会的效率，衡量标准是经济运行的规范有序；二是破产程序中处理各项事务本身的效率，衡量标准是在成本尽可能低的情况下，当事人之间的债权债务纠纷得到及时了结。前一层次效率的实现取决于后一层次效率的实现。在现代社会中，随着分工越来越细，主体之间的相互依赖亦日趋紧密且环环相扣，在这种关系链中，往往是牵一发而动全身。如果让一个已丧失生命力的企业继续存在，在无法公示其经营状况的情况下，易于造成交易陷阱，不明真相者一旦与之发生交易，便会陷入其中，倘又继续波及开来，则可能造成严重后果（如三角债链），极不利于经济交往与发展。[1]故破产法律制度的合理运用能够较好地促进经济运行的安全和效率。而“合理运用”的要义之一，就是实现上述后一层次的效率，及时了结当事人之间的债权债务纠纷。而这一效率价值的实现 ，完全取决于破产管理人的工作效率。但在具体的破产程序中，破产事务往往异常繁杂；经历的程序一般包括重组、和解和清算；工作内容则既要对债权进行登记，又要负责破产财产的管理、清理、估价、处理和分配，有的还要进行诉讼活动；涉及的问题既有实质性的，又有程序性的，加之大量的法律事务和财会事务掺杂其间，技术性比较强。要高效完成上述工作，绝非普通组织所能胜任。这就决定了破产管理人必须专业化，必须是专门从事这一职业的组织：一是要通晓法律知识，熟知破产法的相关规定；二是要熟悉会计业务，具有管理财产的能力；三是要熟悉商业交易规则；四是要连续从事该项工作，具有相应的实践工作经验。否则，效率就无从谈起，破产法律制度的目标价值自然难以实现。
（三）破产法律制度“规范破产活动，惩治违法行为”目标价值的实现，要求破产管理人具有独立性地位
在很大程度上，破产法律制度上述两种目标价值的实现，有赖于这一目标价值的实现；或者说，破产法律制度“规范破产活动，惩治违法行为”的目标价值，能有效促进上述两种目标价值。因为只有各法律主体严格按照法律的要求实施破产行为，破产程序才能顺利进行，运行效率才能提高，债权人、债务人以及破产进程中所有利害关系人的合法权益才能有效实现。然而在现实中，各法律主体都依法行事是不可能的，违法行为总是在所难免。欺诈性破产行为的大量发生，以及破产清算组玩忽职守、循私受贿等现象的不断出现，客观上要求破产法律制度实现“规范破产活动，惩治违法行为”的功能价值（也正是基于这一点，各国破产法大多专章规定了破产法律责任）。这一功能价值实现的标志，就是能够及时责令在破产活动中实施违法行为的法律主体承担相应的法律责任：一方面使破产活动趋于规范，一方面使受到利益损害的利害关系人藉此得到合理补偿。否则，无论是破产法律制度的效率价值目标，还是保护各利害关系人合法权益的价值目标，统统无法实现。而是否能够有效地使违法行为主体承担法律责任，除了立法、执法和司法的原因外，一个重要的因素，就是该行为主体是否具有承担法律责任的能力和条件。如果缺乏相应的能力和条件，就会导致类似于一个不满14周岁的小孩犯了故意杀人罪一样的结果，虽然损害事实清楚，但最终造成追究责任的不能。[1]而在很大程度上，承担责任的不能，就意味着肆意侵害他人利益的可能。由此引伸到对破产法律关系中最重的一个法律主体──破产管理人的要求，同样应当具有责任能力。体现到法律地位上，就是必须具有长期独立性。具体的讲：一是必须长期存续，而不是临时组织，随着破产程序的终结便宣告解散。二是要有可确定性，即要有自己固定的名称、固定的住所和机构。三是要有独立性，一方面必须有自己独立的财产，并能以此对外承担责任；一方面必须能够按照自已的意思，依法独立地实施处理破产事务的行为，自己对自己的行为负责，对法律负责，而不应当成为法院或者其它机构的附庸。这样，一旦破产管理人实施了损害债权人或是其它利害关系人合法权益的违法行为，法院就可根据职权或者当事人的申请，及时追究他的法律责任，从而实现破产法律制度的功能和目标价值。
三、破产管理人职业化——理论和现实的双重要求
综上所述，破产法律制度的目标价值取向，决定了破产管理人应当具有中立性、专业化和长期独立性的法律地位。三者互相联系，相辅相成，缺一不可，共同服务于破产法目标价值的实现。缺乏中立性，就可能失之公正；不具专业化，就可能失之效率；缺乏独立性，就会导致破产管理人的权利与义务失衡，无法追究法律责任，最终可能使其贻于履行职责或者肆意违法损害当事人合法权益。破产管理人法律地位的这种特殊性，又决定了其必须象律师事务所、会计事务所、审计事务所一样，走职业化的道路。
所谓破产管理人职业化，是指企业破产程序中的破产管理人，应当由市场上专门从事这项工作的破产服务组织来担任；[2]破产服务组织提供有偿的破产管理和清算服务；破产服务组织必须经依法登记注册取得执业资格；破产服务组织在处理破产事务过程中依法行使职权，并对自己的过失独立承担责任，其合法权益受法律保护。实现这一转变，既有理论上的基础，又是现实中的要求。
（一）从理论上看，破产管理人职业化能够克服现行各种学说的不足
现有的各种学说，均只能在破产管理人法律地位的某一方面作出界定。“破产财团说”以赋予破产财团独立的法律人格为逻辑基点 ,以信托制度为依托得出破产管理人具有独立地处理破产事务的属性，但说明不了它的中立性地位；“代理说”注意到了破产管理人与破产人、债权人的利益密切相联，进而认为是他们的代理人，实标上是从根本上否认了它的中立性地位；“职务说”虽揭示了破产管理人的中立性地位，却失之于不能说明它的独立性地位。破产管理人职业化后，则能够充分体现其应有的法律地位：作为专门从事这项工作的破产服务组织，当然具有专业性；依法定职权处理破产事务且服务对象的不确定化又使其具有中立性；依法经登记成立则赋于它长期独立性的法律地位。
（二）从实践中看，破产管理人职业化能够解决我国破产法实施中存在的各种问题
按照我国《破产法》和有关司法解释的规定 ，清算组由“人民法院、同级人民政府从企业上级主管部门、政府财政、工商、计委、审计、税务、物价、劳动、人事等部门和专业人员中用公函指定组成”。这一做法在实践中暴露出了许多问题：一是工作效率低。因为清算组成员都有各自的本职工作,若本职工作与清算工作发生冲突时，又不可能放弃本职工作，从而影响破产工作的进程和效率。二是专业水平低。来自各个部门的人员并非都适合破产案件的清算工作,是否具备必要的专业技能和法律知识也不确定。事实上各部门在选派人员时往往要从本部门工作需要出发，不可能让本单位的骨干力量去,这势必会影响清算工作的专业性和权威性。三是利益不超脱。因为企业上级主管部门与企业之间利益休戚相关，同时企业破产在某种程度上也可能在财政、税收、职工安置等方面牵涉到有关政府部门的利益，因而使他们很难站在公正立场上进行破产管理与清算，债权人的利益难以得到保障。四是债权人会议的监督权难以行使。由于清算组是由政府各部门派员组成 ，这就使清算组具有了一定的政府职能色彩，债权人会议对清算组必要的监督基础因此而消失。五是清算组的责任难以有效追究。在现行破产清算程序中，除严重违法并触犯刑法的有关个人外，如果清算组违法 ，造成破产财产的浪费、破产成本过高或者侵犯了有关权利人的权利，由于清算组是临时组织，没有承担责任的能力，破产程序终结后便告解散，因而无从追究其责任。六是清算组工作报酬的支付处于两难境地。如果给清算组成员支付报酬，就会使其得到两份工作报酬 ，因为大多成员作为国家工作人员已有一份工资 ，所以是不合理的 。但是，如不支付就更不合理 ，因为这实质上是清算组无偿为债权人工作 ，使债权人占国家的便宜。分析以上问题出现的根源，就是作为破产管理人的清算组不具备中立性、专业化和长期独立性的法律地位。而只要实现了破产管理人的职业化，所有问题都将迎刃而解。
行文至此，可能有人会说，只要改从律师事务所、会计事务所或审计事务所中选聘专业人员组成清算组，就能解决上述问题，而用不着破产管理人职业化。笔者认为这种观点值得商榷：因为从多个不同的组织中选聘人员组成的清算组，不管工作人员有多专业，其都是一个临时机构，仍然缺乏长期独立性；而如果仅是从单个类似律师事务所的组织中选聘专业人员，则其本身就是对破产管理人职业化的一种实践。事实上，我国上海、武汉等地已成立多家破产清算服务公司。因此，破产管理人职业化，理应成为我国建立合理的破产管理人制度的必然选择。
四、破产管理人职业化的若干法律制度构想
实现破产管理人的职业化，对我国来说是一个全新的课题。诸如主体资格的确认，权利义务的界定，以及日常的监督管理等问题，都需要通过立法建立相应的法律制度，专门对其进行调整。笔者认为，在立法的层次上，可在新《破产法》中就此问题作一原则规定，然后再以行政法规或者规章的形式进行具体规定。就需建立的具体法律制度而言，至少应当包括以下几个方面：
（一）市场准入法律制度。一是准入条件的确定。也就是说，要明确具体地规定必须具备什么样的条件才能成为职业破产管理人，包括执业资质许可、最低注册资本、办公营业场所、专业设施设备等。二是组织形式的选择。笔者倾向于采用有限责任公司的形式，这既是市场主体发展的趋势，也是建立现代企业制度的需要。当然，采用破产事务所的形式也未尝不可，特别是在发展之初，职业破产管理人相对较少的情况下，可以在各律师事务所、会计事务所和审计事务中实行破产业务资质限期达标管理，如期达标的可先赋予破产管理人执业资格，然后再逐步规范，最终要向公司的方向发展。[1]这对保障全国范围内破产工作的顺利进行有着特殊重要的意义。至于自然人能否成为职业破产管理人问题，本人持反对态度。因为我国目前的个人信用制度尚不发达，个人承担责任的能力相对较差，且个人力量也难以适应复杂的破产清算工作的要求，如果在同一破产案件中任用多位破产管理人的话，则和现行清算组没有多大区别，缺乏现实意义。
（二）资格管理法律制度。一方面是指破产服务公司工作人员从业资格的取得、授予法律制度。对此，本人认为可以参照我国律师、会计师的资格取得方式，实行统一的资格考试制度，并规定相应的条件进行调整：一是积极性条件，包括执业年龄、文化程度、专业背景、工作经历等；二是消极性条件，限制部分特殊人员从业，如受过刑事处罚未满法定年限的个人，被吊销资格证书未满法定年限的律师、会计师、公证人员，以及其他依法尚未复权的自然人。另一方面是指对破产服务公司及其从业人员的目常监管法律制度。这两方面，都要求有相应的监督管理主体。笔者认为有两种途径可供选择：一是建立专门的行政管理机构，统一负责日常管理工作；二是利用现有资源，将这一职能赋予现行体制下的某一行政管理部门。
（三）工资报酬法律制度。破产管理人付出了破产管理和清算的劳动，就应该获得合理的工资报酬，因为除此之外别无所得；根据权利和义务的对应性，这也是要求其承担相应责任的基础，故应在法律上确立破产管理人取得报酬的权利。关于工资报酬的来源，可以这样理解：破产管理人在破产程序中从事的工作，并非为某一方面或是单个权利主体服务，而是为所有的利害关系人服务；所以就其工资报酬的性质而言，应是一种共益费用；既为共益费用，就应从各利害关系人共同利益的客观载体——破产财产中优先列支，对此立法宜做出明确规定。关于工资报酬的数量，笔者认为在实行破产管理人职业化后，不宜继续由法院决定。 [1]因为这会影响破产管理人独立性地位；而且，破产管理人职业化也意味着其工资报酬的市场化，那种职权化的做法与此不符。理想的途径，是采取招标的形式──其实这也是笔者所提倡的破产管理人的选任方式。其优点，一是有利于保持破产管理人的独立性地位；二是能引入竞争机制，促进破产费用的最小化，有利于保护债权人的合法权益。招标的组织工作，则应由法院和利害关系人代表共同进行。
（四）权利责任法律制度。破产管理人处理破产事务应当享有的权利，必须履行的义务，以及损害利害关系人合法权益所应承担的法律责任，法律都应明确规定。在权利和义务的规定上，如接收破产企业，回收企业财产，清理、管理、处分和委托评估拍卖破产财产，提出和执行破产财产分配方案等权利，以及破产管理人须尽善良管理人应有的注意等义务，既可列举也可概括。在法律责任的规定上，民事责任方面主要是要确定其损害债权人合法利益所应承担的赔偿责任，并相应地规定受损害人的利益救济途径和方式；关于行政责任，则应根据破产管理人可能的违法行为，在罚款、暂扣或吊销从业人员资格证、责令停业整顿、取缔经营资格等方面作出相应的规定；至于刑事责任，则可规定按照相关刑事法律进行追究。从而彻底实现破产管理人的权责统一，真正建立科学合理的破产管理人法律制度。