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建设部


关于修订《中国人居环境奖申报和评选办法》的通知



建城[2006]101号

各省、自治区建设厅，直辖市建委及有关部门，新疆生产建设兵团建设局：

　　“中国人居环境奖”设立以来，在改善我国城乡人居环境、指导城市健康发展等方面起到了积极的作用。随着经济社会的发展和城镇化进程的加快，原《中国人居环境奖申报和评选办法》（建城[2002]127号）中的部分内容和指标已不适应于当前城乡建设工作。

　　为全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，进一步规范“中国人居环境奖”的申报和评选工作，我部对《中国人居环境奖申报和评选办法》进行了修订，现予印发，请在组织申报时遵照执行。《中国人居环境奖申报和评选办法》（建城[2002]127号）同时废止。

　　附件：1.中国人居环境奖申报和评选办法

　　　　　2.中国人居环境奖参考指标体系

　　　　　3.中国人居环境范例奖评选主题及内容

　　　　　4.中国人居环境奖工作领导小组成员名单

　　　　　5.中国人居环境奖和中国人居环境范例奖申报表


中华人民共和国建设部
二○○六年四月二十九日


　　附件1

中国人居环境奖申报和评选办法

　　一、奖项的设立

　　为在我国城镇化发展过程中充分贯彻落实科学发展观，促进经济、社会和环境协调、可持续发展，提高城镇综合承载能力，表彰在构建和谐社会、改善城镇人居环境中做出突出贡献的城镇、单位和个人，建设部决定设立“中国人居环境奖”（含“中国人居环境范例奖”）。

　　“中国人居环境奖”综合反映城镇在改善人居环境方面的总体成就。“中国人居环境范例奖”反映获奖者在改善城镇人居环境工作中某个方面取得的成就。

　　二、评选对象

　　“中国人居环境奖”的评选对象是城镇政府。

　　“中国人居环境范例奖”的评选对象是：

　　1、城镇政府或政府部门；
　　2、企事业单位；
　　3、社会团体；
　　4、项目；
　　5、个人。

　　三、申报条件

　　（一）城镇政府或政府部门

　　积极制定改善城镇人居环境，促进城镇社会、经济、环境的协调发展方面的政策、法规，并取得实施效果；组织改善城镇人居环境的重大项目的规划和实施；重视对改善城镇人居环境建设的投入；有效领导和引导社会各界积极参与改善城镇人居环境工作；在各级建设行政主管部门组织的建筑节能检查中没有被通报批评；不存在拖欠工程款或农民工工资以及因拆迁引起大量群众上访事件等问题。

　　（二）企事业单位、社会团体

　　认真贯彻落实国家方针政策、法律法规，为改善城镇人居环境做出了突出贡献；积极从事和广泛参与改善城镇人居环境工作。有效动员和引导社会公众积极参与改善城镇人居环境工作。

　　（三）项目

　　能够体现可持续发展战略思想，有效利用资源；在改善人居环境方面成效显著，并具有推广价值，或能给予其他地区以有益启迪的住区发展、城镇基础设施和环境设施建设、城镇污染治理等项目；不存在拖欠工程款或农民工工资以及因拆迁引起大量群众上访事件等问题。

　　（四）个人

　　热心改善人居环境的社会公益事业，在改善人居环境领域积极进行宣传、科研和科普教育工作，或有重要理论成果、科研成果，贡献突出、成效显著。

　　四、申报程序

　　（一）申报受理和管理机构

　　各省、自治区、直辖市建设行政主管部门负责本地区的申报组织和推荐工作；建设部负责全国申报受理工作，具体工作由中国人居环境奖工作领导小组办公室（以下简称“人居奖办公室”）负责。人居奖办公室设在建设部城市建设司。

　　（二）申报方式

　　采取自愿申报和推荐相结合的方式。自愿申报由申报单位提出申请。人居奖办公室根据需要也可直接推荐备选项目。

　　（三）申报材料

　　1、申报表；
　　2、文字材料，包括3000字的申报内容介绍；
　　3、照片或图片资料；
　　4、长度不超过10分钟的音像资料。

　　（四）报送程序

　　1、申报单位通过网络传送申报资料（文字材料以WORD格式、图片以JPG或JPEG格式上传，音像资料以光盘形式邮寄到人居奖办公室，由工作人员负责录入数据库）；

　　2、各省、自治区、直辖市建设行政主管部门对本地区申报的项目进行审批，并出具推荐意见；

　　3、为便于工作衔接，各地报送有关材料，申报表以书面形式、文字材料以软盘形式、图片资料和音像资料分别以光盘的形式上报，一式三份报人居奖办公室。

　　（五）申报时间

　　每年的7月31日为人居奖办公室接受申报材料的截止时间。

　　（六）采用网上申报的办法另行通知

　　五、评选程序

　　（一）建立专家评选委员会专家备选名录，根据每年申报项目的情况组成专家评审组；
　　（二）人居奖办公室对各地的申报项目进行资格预审；
　　（三）人居奖办公室组织对申报“中国人居环境奖”的城镇进行现场考察；

　　对申报“中国人居环境范例奖”的评选对象，人居奖办公室将根据需要、有选择地组织现场考察，《考察报告》将作为评选依据提交专家评审组；

　　（四）专家评审组根据《中国人居环境奖评选参考指标体系》、《中国人居环境范例奖评选主题及内容》，对人居奖办公室提交的预审合格的评选对象进行正式评选；

　　（五）专家评审组的评选结果，经中国人居环境奖工作领导小组审查批准后，授予“中国人居环境奖”或“中国人居环境范例奖”，由建设部公布；

　　（六）人居奖办公室从已授予的“中国人居环境奖”或“中国人居环境范例奖”中，提出推荐申报“联合国人居奖”和“迪拜国际改善居住环境最佳范例奖”的名单，报经中国人居环境奖工作领导小组研究同意后，由建设部负责组织申报材料并向联合国人居署报送。

　　六、有关事宜

　　（一）为了保证“中国人居环境奖”评选工作的规范性和权威性，各省、自治区、直辖市不宜再设立省一级的“人居环境奖”。

　　（二）建立“中国人居环境奖”预备名单制度。各省、自治区、直辖市建设行政主管部门可将当地准备申报“中国人居环境范例奖”的项目（包括计划项目、在建项目、已建成项目）列出预备名单，并加强对这些项目的指导，提高项目的质量和示范性。“中国人居环境范例奖”预备项目可以随时从网上传送材料，正式的申报项目原则上应从预备名单的竣工项目中推荐。

　　（三）建设部对已授予“中国人居环境奖”的城市和“中国人居环境范例奖”的项目进行动态监督。对获得“中国人居环境奖”的城市每三年复查一次；对获得“中国人居环境范例奖”的项目每五年复查一次。

　　（四）联系方式

　　联系人：建设部城市建设司方杰义、徐春波

　　电　话：010-58933089　　传真：010-58934664


　　附件2




中国人居环境奖参考指标体系

　　一、定量指标

　　1、 城市人均住宅建筑面积：≥25m2

　　2、城市规划建成区每平方公里人口密度≥10000人

　　3、 城镇最低收入家庭每户人均住宅建筑面积：≥8m2

　　4、 城市燃气普及率：≥95%

　　5、 集中供热普及率：≥65%

　　6、 城市供水普及率：≥98.5%

　　7、 城市污水处理率： ≥70%

　　8、 城市污水处理再生利用率：≥20%

　　9、 城市人均拥有道路面积：≥11.5m2

　　10、以步行、自行车和乘坐公共汽车出行的居民比率≥55%

　　11、城市规划建成区绿化覆盖率：≥40%
　　　　城市规划建成区绿地率：≥35%

　　12、城市规划建成区人均公共绿地面积：≥10m2
　　　　城市中心区人均公共绿地面积： ≥6m2

　　13、城市生活垃圾无害化处理率：≥65%

　　14、城市规划建城区内符合节能设计标准的建筑面积比例

　　　（2006年）

　　　北方地区城市：≥30%

　　　过渡地区城市：≥25%

　　　南方地区城市：≥20%

　　（今后每年此指标提高2～5个百分点）

　　二、定性指标

　　1、城市总体规划和详细规划已依法编制、审批并公布，各层次城市规划的编制符合《城市规划编制办法》和相关规范要求；

　　2、基本建立城乡统筹的规划建设管理体制和工作机制；

　　3、规划区内各项建设实施统一管理，严格执行“一书两证”制度。严格依法管理土地，合理安排对土地使用。对违反《城市规划法》和《土地管理法》的各类案件及时查处；

　　4、城市基础设施建设进度合理，市政公用设施日趋完善；

　　5、建立城市供水安全保障及应急系统，保证城市用水有效供给，供水水质达到国家规定标准。配套建设城市排水设施，切实发挥其排涝和保护水环境质量的作用，城市污水处理厂负荷率达到国家有关规定；

　　6、建立城市燃气安全保障及应急系统，保障安全供气；

　　7、优先发展城市公共交通，有完善的城市路网结构及功能完善、状况良好的公共交通基础设施。大城市应在城市主干道上设置公共交通专用道（路）和优先通行信号系统；

　　8、积极推广城市绿色照明；

　　9、建设（城建）档案（特别是地下管线档案、基础设施档案、房屋产权产籍档案）收集齐全完整，管理科学规范；

　　10、房地产市场健康发展、交易规则健全，增量市场、存量市场、租赁市场体系健全，住宅供求总量基本平衡、结构基本合理、价格基本稳定；

　　11、建立完善的住房保障体系，多渠道解决中低收入家庭的住房问题；

　　12、城市房屋拆迁管理规范，近两年未发生拆迁恶性事件；

　　13、新建住宅小区全部实行了物业管理，绝大多数的旧住宅小区经过整治后实施了物业管理；

　　14、已编制完成城市空气污染的控制性规划，采取切实可行的措施减少大气污染，建立空气质量日报制度，城市空气质量达到国家二级标准，采取有效的降噪措施，治理城市噪声污染；

　　15、有效地控制城市污水排放量，并实行达标排放，规划区内的河、湖、渠已全面整治改造，水体环境质量达到相关标准；

　　16、实施城市生活垃圾分类收集和综合利用，基本实现城市生活垃圾处理减量化、资源化、无害化。全面实施污水处理收费和垃圾处理收费政策，并达到国家规定的最低收费标准，运行资金解决较好；

　　17、重视生物多样性保护，恢复城市自然生态环境的措施切实可行；

　　18、建立健全保护监管机制，各类自然文化遗产保护完好；

　　19、依法行政，城市规划、建设、监管法规、制度健全，体系完善；

　　20、市民广泛参与城市规划、发展的重大决策，社区内生活、文化、卫生、教育等各类设施配套齐全，社区治安综合治理情况良好，社区公益性活动开展较好；

　　21、综合防灾管理机制健全，城市防灾减灾工作成效显著；

　　22、符合社会主义新农村建设的要求，村镇建设规划管理体制机制完善，村庄整治富有成效，村容村貌整洁、农民的居住条件良好；

　　23、基本完成“城中村”改造，城乡结合部环境卫生等基础设施建设整体状况良好，已纳入城市规划建设统一管理；

　　24、建立有效的建筑节能监管体系，新建建筑全面执行节能强制性标准，既有建筑节能改造工作有实质性进展，建立建筑能耗统计报告、公告制度；

　　25、积极开展改善人居环境的宣传教育和科技创新工作。

　　三、相关条件

　　1、已被命名为“节水型城市”；
　　2、已获得“国家环保模范城市”称号；
　　3、已获得“国家园林城市”称号。

　　附件3


中国人居环境范例奖评选主题及内容

　　主题1：居民住房状况的改善

　　　　　建立了完善的住房供应体系；
　　　　　停止了住房实物分配，全面实行住房分配货币化；
　　　　　有效启动了廉租住房；
　　　　　建立完善的住房保障体系，多渠道解决中低收入家庭的住房问题；
　　　　　房地产市场活跃、交易规则健全，增量市场、存量市场、租赁市场体系健全，住宅供求总量基本平衡、结构基本合理、价格基本稳定；
　　　　　住房二级市场和租赁市场得到有效启动；
　　　　　商品房空置量处于合理的区间；
　　　　　住宅建设广泛采用无障碍节能设计，注重养老设施建设，有效改善残疾人、老年人的居住条件和居住环境；
　　　　　房屋产权、产籍档案管理科学规范；
　　　　　房地产交易、产权登记程序合理、服务规范；
　　　　　市场规则比较健全。

　　主题2：住宅科技研究及成果转化

　　　　　编制完成住宅产业发展规划，积极引进和开发关键技术，促进住宅产业现代化的发展；
　　　　　积极推行康居示范工程，引导住宅规划设计质量的提高和新技术、新材料的应用；
　　　　　推广应用先进的结构建造技术，增进居住功能；
　　　　　积极推广应用新材料、新产品、新设备，促进住宅整体技术的进步；
　　　　　注重住宅基础技术和关键技术的研究和技术突破；
　　　　　在住宅技术集成、技术整合方面成绩突出；
　　　　　在推进住宅标准化工作、实施工业化成套技术方面有杰出贡献；
　　　　　在住宅部品生产、运行和流通体制方面，努力实现通用化、系列化、标准化，改善部品质量。

　　主题3：社区公共管理与服务

　　　　　新建住宅小区全部实行了物业管理，绝大多数的旧住宅小区经过整治后实施了物业管理；
　　　　　社区内生活、文化、卫生、教育等各类设施配套齐全，经常性群众文体活动丰富多彩、健康有益；
　　　　　社区居民团结互助、文明居住，重视开展社区的公益活动；
　　　　　社区社会稳定，治安情况良好，各类矛盾得到有效的协调和化解；
　　　　　重视失业或下岗人员的就业安排，社区里没有工作能力的老弱病残人员及其子女得到有效的接济；
　　　　　妇女的合法权益得到尊重和保护，妇女参与社区的公共服务及管理的程度较高；
　　　　　社区有居民参与公共决策的正式程序，并得到认真实施；
　　　　　重视社区之间的协作与交流。

　　主题4：减少空气污染

　　　　　加强城市燃气设施建设，调整、优化能源结构，减少城市煤烟污染，基本实现集中管道输配燃气；
　　　　　三北地区城市积极发展集中供热，逐步实行用热商品化、货币化，努力提高城市集中供热水平和热能利用效率；
　　　　　采取切实可行的措施，加强城市工业废气和机动车尾气的治理；
　　　　　城市内的建筑施工场地有防止扬尘的措施；
　　　　　建立城市空气质量日报制度；
　　　　　城市空气质量达到国家二级标准。

　　主题5：水环境治理

　　　　　按照城市总体规划建有较为科学、完善的城市排水系统；
　　　　　重视城市污水综合防治技术的应用，有效控制城市污水的排放量,实行达标排放；
　　　　　加大城市污水处理设施建设力度，城市污水处理能力明显提高，城市污水处理厂负荷率达到国家有关规定；
　　　　　全面实行污水处理收费政策，并达到国家规定的最低收费标准,运行资金解决较好；
　　　　　规划区内的河、湖、渠已全面整治改造；
　　　　　水体沿岸绿化良好、具有特色，已形成绿化景观。

　　主题6：城市生活垃圾处理和资源化利用

　　　　　积极推行城市生活垃圾的分类收集和回收利用，促进城市生活垃圾的减量化；
　　　　　积极推行城市生活垃圾综合利用技术的应用，重视城市生活垃圾无害化处理过程中的可燃气体、有机肥料和热能等资源性产品的合理利用，促进城市生活垃圾的资源化；
　　　　　认真落实国家关于城市生活垃圾处理和污染防治的技术政策，科学、合理地选择城市生活垃圾处理技术，不断提高城市生活垃圾的无害化处理水平；
　　　　　城市生活垃圾处理项目的建设和运行，符合国家相关标准的要求，城市生活垃圾经处理后达到无害化标准；
　　　　　全面实施垃圾处理收费政策，并达到国家规定的最低收费标准，运行资金解决较好。

　　主题7：水资源的可持续利用

　　　　　完善城市各类用水的区别水价和超额累进加价收费制度，有效促进水资源的节约和优化配置；
　　　　　加强城市供水设施建设，保证城市用水的有效供给；
　　　　　重视城市水源地保护，建立水源地水质报告制度；
　　　　　重视城市供水管网的技术改造，有效降低城市供水管网漏失率；
　　　　　大力开发污水回用技术，促进污水资源化利用；
　　　　　开展计划用水和节约用水工作，积极创建“节水型城市”并已被命名。

　　主题8：风景名胜资源的保护和管理

　　　　　认真贯彻执行“严格保护、统一管理、合理开发、永续利用”的方针；
　　　　　已完成风景名胜区规划的编制，并按程序经过批准。严格按照风景名胜区规划实施建设管理；
　　　　　严格执行《风景名胜区建设管理规定》，风景名胜区内的各项建设项目，其建设选址按规定经过审批；
　　　　　风景名胜区内没有破坏自然、人文景观，违章建筑，乱砍树木，捕猎动物等行为发生；
　　　　　古建筑、古树名木保存完好；
　　　　　风景名胜区内有严格的消防管理制度并得到认真地执行；
　　　　　风景名胜区内的生态、生物多样性得到了切实有效地保护。

　　主题9：历史文化遗产保护

　　　　　制定了相关的法规或规章，以及相应的保护措施和政策；
　　　　　已编制有关的保护规划，并按规定的程序依法批准实施；
　　　　　保留了真实的历史遗存，有较完整的历史风貌，并在保护规划中划定了保护范围；
　　　　　各级文物保护单位保护状况良好，未列入保护等级的历史建筑也得到妥善保护；
　　　　　注重对地方传统特色文化进行保护，包括地方戏剧、传统工艺、饮食、民俗等；
　　　　　对于具有旅游价值的保护区，制定了相应的游客管理措施，并注意避免由旅游引发的对居（村）民传统生活方式产生的不良影响；
　　　　　建立有规范的保护管理档案。

　　主题10：城市防灾与减灾

　　　　　城市各项建设严格执行国家的强制性规范；
　　　　　完成对城市险情和易受伤害程度的评价，根据实情制定以社区为重点的、系统的防灾减灾应急预案和实施细则，并认真执行；
　　　　　建立早期灾情警报系统，及时向居民发布灾情警告；
　　　　　建立建设（城建）档案（特别是地下管线和重大工程档案）信息管理系统，为城市规划、建设提供科学依据，地下管线事故明显减少，抢修救险能力显著提高；
　　　　　划分各主要职能部门和行为主体在防灾减灾方面的职责，有完整的危机处理程序和对策；
　　　　　做好城市防灾减灾的宣传工作，提高城市居民（特别是老弱病残人员）和各有关方面的防灾减灾意识，确保居民的知情权和参与权；
　　　　　重视城市之间防灾减灾方面的协作和交流。

　　主题11：灾后重建工作

　　　　　城市政府对灾后重建工作制定了近期规划和长远目标，从资金的筹集、人力的动员到重建工作的开展，都制定了具体的实施计划。
　　　　　政府各部门要明确界定各自的职责，相互配合，争取同所有社会团体、民间组织进行广泛合作，支持各种参加救济、恢复和重建的活动，使重建恢复工作高效有序地进行，把受灾的损失降到最低。
　　　　　在灾后重建的工作中要重点考虑老人、妇女和儿童的需要，鼓励妇女积极参与灾害的规划和管理工作。
　　　　　住宅、基础设施、生态环境及经济、文化等各方面得到较好的恢复和发展。

　　主题12：小城镇建设

　　　　　城镇总体规划和详细规划已按法定的程序、权限审查批准并公布；
　　　　　镇规划范围内的各项建设严格执行“一书两证”制度；
　　　　　对周边农村地区的辐射带动能力较强，公共服务覆盖镇域农村和农民，基础设施共建共享范围较大，对农民和非农产业集聚具有较强的吸纳力；
　　　　　镇区绿化状况良好，主要街道和河、渠两岸植被丰富，镇域内各类古树名木保存完好；
　　　　　城镇供水设施良好能满足需要，水质综合合格率优良；
　　　　　镇区能源结构合理，燃气普及率较高；
　　　　　镇区主次干道路面铺装达到较高水平，路灯等设施齐全有效；
　　　　　镇区主次干道、公共场所和集中居住区有地下管渠排水设施，实行雨污分流；
　　　　　镇区污水经过处理和综合利用，符合国家规定标准，不污染水体；
　　　　　对工业废水进行处理，达到排放标准；
　　　　　镇区防洪、排涝、消防等各类防灾设施符合标准、安全完好。
　　　　　重视镇区住宅小区的设施配套和环境改善；
　　　　　城镇建设档案完整、准确、系统，管理科学规范；
　　　　　镇区基本实现平均每户拥有一套功能相对齐全、综合质量较高的住宅；
　　　　　重视镇容镇貌管理，成效显著；
　　　　　垃圾站点分布适宜，设施完好；
　　　　　镇区公厕布局合理、管理规范、卫生状况良好；
　　　　　镇区粪便、垃圾得到无害化处理，无露天堆放。

　　主题13：优先发展城市公共交通

　　　　　有科学的公共交通规划、合理的城市公共交通体系和完善的法规体系；
　　　　　规划调控作用发挥得好，组织实施措施有力。有完善的城市路网结构及公共交通基础设施，城市道路通行能力高；
　　　　　公共交通运营结构合理；
　　　　　优先发展城市公共交通，在城市主干道上科学设置公交优先专用道（路）和优先通行信号系统，形成覆盖整个城市的公共交通快速网络，提高公共交通车辆的运行速度和准点率；
　　　　　建立先进、高效的城市公共交通指挥系统；
　　　　　公共交通投资经营市场规范有序，管理法规健全；
　　　　　建立城市公共交通市场的监管体系，确保公共交通安全、正常运行，不断提高服务质量和服务水平；
　　　　　对公共交通基础设施建设，以及车辆和设施装备的配置、更新给予必要资金和政策扶持。对公共交通实行规范的经济补贴、补偿政策。加大对公共交通行业的科研投入，积极推广应用先进科技成果，提高公共交通营运组织和管理水平。

　　主题14：生态保护及城市绿化建设

　　　　　重视对行政区域内森林、湿地、生物多样性丰富地区和生态脆弱区等特殊生态系统的保护，并将其列入城市的可持续发展规划中；
　　　　　重视城市在周边地区植树造林等恢复和改善生态环境的工作；大力推进城郊绿化，在城市周围、城市功能分区的交界处建设绿化隔离带；
　　　　　认真实施《城市绿地系统规划》，严格实行城市绿线管制制度；
　　　　　重视城市中心区绿化建设，努力提高城市绿化水平；
　　　　　城市道路绿化情况良好；
　　　　　城市公园绿地布局合理、分布均匀，公园设计突出植物景观，绿化面积符合标准，绿化种植植物群落富有特色，维护管理良好；
　　　　　城市绿化建设因地制宜，积极培育区域性的乡土树种、草种，加快新品种的研究和引种驯化，丰富植物物种；
　　　　　城市广场以植物造景为主，乔、灌、花、草有机结合；
　　　　　城市古树名木保护管理法规健全，古树名木保护建档立卡，责任落实，措施有力；
　　　　　重视庭院绿化美化，城市全民义务植树成活率和保存率高；
　　　　　新建居住小区和改造旧居住区重视绿化建设，小区绿化符合标准。

　　主题15：通过宣传、科普教育和科研成果促进人居环境改善

　　　　　热心从事改善人居环境的社会公益事业，在改善人居环境领域积极进行宣传、科普教育工作，贡献突出、成效显著。
　　　　　长期致力于改善人居环境的科研工作，其研究理论成果、科研成果，被证明确实有效，并已广泛传播，对人居环境的改善做出突出贡献。

　　主题16：推行建筑节能，建设节约型城镇

　　　　　做好城乡规划的编制和修订；
　　　　　积极落实新建住宅和公共建筑节能，贯彻落实中央关于发展节能省地型建筑的要求，积极出台相关政策法规，不断完善节能技术标准，建立行之有效的行政监管体系，积极开展建筑节能宣传培训；
　　　　　推动节水型城市建设，推进城市节水工作；
　　　　　积极推进原材料节约和绿色建材的应用；
　　　　　强化节约和集约利用土地；
　　　　　可再生能源在建筑（小区）中得到规模化应用。

　　主题17：村庄整治

　　　　　符合社会主义新农村建设要求，农村经济稳步发展，农民安居乐业，村容村貌整洁优美，富有传统文化和乡土特色；
　　　　　村内道路通畅硬化，饮用水质安全卫生，排水沟渠顺通实用，垃圾收集转运有序，新旧水塘洁净自然，厕所粪坑卫生无害，村民住房安全适用，环境污染得到控制，基层组织和村民活动场所配套。
　　　　　整治后的村庄公共设施管理制度完善有效，村规民约健全，管理民主公开，各类公共设施运行与维护正常，具备持续发挥效益的能力。
　　　　　村民具有参与村庄人居环境建设管理事务的责任意识，已初步具有自觉维护环境卫生的良好习惯和风尚，相应的村民自主参与渠道明确，村集体和村民的责任清晰。

　　主题18：城市管理与市容环境治理建设

　　　　　加强政府的城市管理和公共服务职能，城市管理工作规范化、制度化、法制化和程序化；
　　　　　城市管理工作达到全行业覆盖、全社会管理和全过程控制；
　　　　　建立统一的城市管理服务热线，随时受理公众对城市管理问题的举报，城市管理监督和处置的各项制度健全；
　　　　　积极推进数字化城市管理体制，管理运行模式建设、系统建设和数据平台建设符合各项标准；
　　　　　建立了目标明确、责权分明、关系协调、执法文明的城市管理执法工作机制；
　　　　　对城乡结合部、“城中村”等城市管理难点实行环境综合整治，成效显著。

　　附件4


中国人居环境奖工作领导小组成员名单

　　组　长：汪光焘（建设部部长）

　　副组长：仇保兴（建设部副部长）

　　成　员：李东序（城市建设司司长）

　　　　　　沈建忠（房地产业司司长）

　　　　　　唐　凯（城乡规划司司长）

　　　　　　李兵弟（村镇建设办公室主任）

　　　　　　何兴华（外事司司长）

　　中国人居环境奖工作领导小组办公室

　　主　任：李东序（兼）

　　副主任：陈蓁蓁（城市建设司副司长）

　　姜万荣（房地产业司副司长）

　　成　员：欧阳湘（村镇办处长）

　　　　　　郑广大（外事司处长）

　　　　　　方杰义（城市建设司助理调研员）

　　　　　　赵永革（城乡规划司副处长）

　　　　　　杨学安（人居中心信息办副主任）


《公司法》第12条的修订建议
——兼论公司转投资的利弊

沈诚 上海外贸学院法学院

公司转投资是指公司作为投资主体，以公司法人财产作为对另一企业的出资，从而使本公司成为另一企业成员的行为。1我国《公司法》第12条对公司转投资作出了规定，总体上采取了严格、单向限制的态度，法条本身也存在内容不完善，操作性不强等问题。在当前公司法面临重大修订之时，该条的修改也引来业内人士的广泛关注。本文首先探讨了第12条的立法缺陷，并在简要分析了公司转投资利弊的基础上，对《公司法》的修改和完善提出一些建议。

一、对第12条的评述
《中华人民共和国公司法》第12条规定：“公司可以向其它有限责任公司、股份有限公司投资，并以该出资额为限对所投资公司承担责任。公司向其他有限责任公司、股份有限公司投资的，除国务院规定的投资公司和控股公司外，累计投资额不得超过本公司净资产的百分之五十，在投资后，接受被投资公司以利润转增的资本，其增加额不包括在内。”一般而言，其存在如下三方面的立法缺陷。

1、转投资对象方面的缺陷
我国《公司法》第12条第l款规定公司可以向其他有限责任公司、股份有限公司投资。从立法者本意来看，这一规定旨在禁止公司成为其他经济组织中承担无限责任的成员或股东，避免在该经济组织的资产不足清偿债务时承担连带责任，从而损害公司股东和债权入的权益。2对公司能否转投资于其他企业法人这个问题，我国《公司法》第12条未作明确规定。在我国的实践中，企业法人以公司企业法人和非公司企业法人两类形式行在。公司企业法人包括有限责任公司和股份有限公司，股东以其全部出资（或股份）为限对公司的债务承担责任。非公司企业法人，主要指全民所有制企业法人、集体所有制企业法人、中外合资经营企业法人、中外合作经营企业法人和外资企业法人。除法律另有规定，全民所有制企业法人以国家授予它经营管理的财产承担民事责任，集体所有制企业法人以企业所有的财产承担民事责任。中外合资经营企业法人、中外合作经营企业法人和外资企业法人以企业所有的财产承担民事责任。（《民法通则》第41、48条）由此可见，非公司企业法人的投资者对所投资的企业是承担有限责任。如果说立法者是基于使公司避免承担无限责任的考虑，那么有限责任公司向非公司形式的企业法人投资，并不违背其本意，因为投资者对企业法人债务的承担亦是一种有限责任。故在企业法人存在公司与非公司两种形态的情况下，不应将公司转投资的对象只限于公司法所称的两类公司。3

2、确定净资产的缺陷
《公司法》第12条第2款规定，除国务院规定的投资公司与控股公司外，对一般公司进行转投资所累计投资额不得超过本公司净资产的50%。由此可知，公司转投资限额的确定标准是公司的净资产额。但如何确定公司的净资产额，却存在困难。会计学上的“净资产” 又称所有者权益，指公司资产减去公司负债后的余额，包括股本、资本公积金、盈余公积金和未分配利润。4净资产是一个变量，它随着公司的持续经营，随着公司资本、资本公积、盈余公积、未分配利润之股息和损益等经常发生变动，难以掌握。另外，不同的会计原则和会计核算方法下的计算结果也截然不同。但公司法及其他法律法规并没有明确采用什么时点及通过什么原则方法计算的净资产，缺乏可操作性可见一斑。因此，以公司何时的净资产作为基数来计算累计投资额，是一个产生于立法中而又难以从立法中得到答案的问题。5

3、法律责任的缺陷
一个完整的法律规范应包括假定、处理和制裁三部分。假定是规定适用该规范的条件和情况，处理是行为规则本身，制裁是规定违反该规范时所应承担的法律后果。6我国《公司法》第12条对转投资作了限制，但对违反转投资限制性条款的责任却没有做出明确的规定。从法律实施的角度看，这会使本来就单薄的法律条文形同虚设，不能达到立法目的。违法的公司转投资通常是在公司净资产为零或为负时，或投资额越过净资产50%的情形下实施的，这就极易使公司资产不充实，无法按期清偿债务而与债权人间产生经济纠纷。这都涉及到在司法实践中，如何明确各方当事人的民事法律责任，如何在相关公司的正常生产经营不受干涉的前提下，依法保护债权人的合法权益。正如有学者所言，我国的转投资限制立法虽有其特色和优势，但是不足之处也是显而易见的，突出表现在缺乏法律后果的规定，尤其是关于民法法律责任的规定。7

二、公司转投资的利弊
转投资之所以受到公司及其股东的青睐，一个重要的原因在于其能够有效利用资本，增加投资渠道，促进企业经营多元化和自由化，并分散投资风险，提高营利能力，以追求更稳定的投资回报。8此外，通过转投资以及由此而生的母子公司、相互持股公司，将有利于建立并巩固企业之间的联合，形成稳固的企业集团，发展规模经济，从而大大降低企业的经营成本，提高企业的知名度和竞争能力。公司转投资越来越受到人们的重视，已经成为企业间相互联合的一种特别重要的手段和工具。
然而，公司转投资从制度上来讲也存在一定的缺陷，主要有以下几个方面的问题：

1、资本虚增
资本确定、资本维持和资本不变是现代公司法的三大基本原则，其用意在于维持公司资本的真实性，充分体现了维护公司信用、交易安全和债权人利益的要求。但是，公司的转投资行为却有违上述原则。比如，公司A的资本额为8000万，用4000万投资设立B公司，B公司又以2000万投资设立C公司，C公司再以1000万投资设立D公司。如此一来，A、B、C、D四家公司即使不进行任何经营活动，其帐面资本额已经累计虚增资本7000万元。这仅是单向转投资的情形，在双向转投资中这种危害则更为显著，一旦双方回购又将造成实质性减资。 转投资行为导致资本虚增的不利后果是明显的。从极端而言，公司与银行一样同具有制造货币的功能，公司的资本不但不能真实地反映公司的经济实力，反而使债权人误认为公司资本雄厚，盲目信任公司的实力而与其交易，妨碍了交易安全，不利于债权人利益的保护。9

2、经营者控制公司股东会
在相互转投资情形下，董事、监事可能利用转投资控制本公司股东会。10转投资公司一旦将一部分资产转投资于目标公司后，初始股东便失去了对该转投资部分资产的最终控制，不得对目标公司中的该部分资产行使控制权，而由转投资公司的经营者代表公司行使出资者权益。这样，一旦初始股东对目标公司失去了控制就很难防止董事、监事、经理以损害股东利益为代价来获取他们自身的利益。此外，在公司转投资情形下，经营者处于绝对的控制支配地位，极易形成无责任经营，即使其未尽管理人义务或过错造成公司损害亦不会受到任何责任的追究。

3、规避法律
在公司转投资持有被投资公司股权超过50%时，即构成母子公司关系。此时，形式上两公司皆为独立主体，但实质上子公司已全部或部分丧失了自主性，其经营政策都由母公司决定，因而子公司常常被母公司用作逃避税收，规避法律甚至违法犯罪的工具。具体的表现有：母公司把子公司看作自己的分支机构、办事处而不仅仅是被控公司；母公司和子公司财产竞合，母公司从子公司中大量借款而不归还；将子公司作为本公司担保负债的工具等。11

三、修法建议
近年来，每次全国人大会议期间都有代表提出议案，建议删除《公司法》第12条第二款的文字。今年《公司法》的修改终于列入国家的立法规划，面临全面的修订。在此过程中，第12条的确引来业界较多的关注，各方面争论的焦点主要集中在50%的限制上。有学者认为，“公司对外累计投资额不得超过本公司净资产的50%的规定严重制约以投资主体形成为标志的现代企业法人制度的建立，极不利于通过资本市场实现企业组织结构的调整……建议删掉《公司法》第12条的有关规定，由公司根据本身的具体情况自行确定其对外投资的数额和比例”。12也有学者指出，“转投资确实是不可避免的，但虚增资本是应该有所限制的。如果没有限制的话，它100万可以变1亿，十亿，一百亿甚至一千亿，这个社会在经济上还能运转吗？应该限制，最多不超过一倍”。13在最新一稿的《公司法》修改草案中，采取了删除原来第2款的做法，即将第12条修改为“公司可以向其他有限责任公司、股份有限公司投资，并以该出资额为限对所投资公司承担责任”，实际上是回应了上述第一种较激进的观点。

笔者认为，首先，转投资限额的比例是一个扯一发而动全身的问题，其影响力并不局限与公司法本身，而关系到证券市场，资本市场，以至于整个国家的金融体系，对其作出的任何变化都应该慎之又慎。我国还处于经济转型的大环境之下，虽然国家正加大以法治市（场）的强度，但必须承认法律缺位的现象还比较普遍。从宏观上来将，整个资本市场还没有一个完整的法律框架，监管体制混乱，市场行为多带有投机性质。从微观上来说，大多数公司离现代法人制度还有很大的差距，一方面是由于行政力量对公司的渗透，另一方面是公司内部机构之间不能形成有效的牵制。从历史上来看，法律规则的变动往往造成资本市场的相关领域“一管就死，一放就乱”的现象。当前，大股东利用上市公司圈钱也已成为证券市场的进一步发展的最大阻碍之一。在这样的环境下，很难想象完全取消转投资额的限制之后，转投资不会沦为公司经理层控制公司股东会、规避法律的又一工具。所以，在公司法上一下子完全放开对转投资额限制的时机还不成熟。至于限额的具体比例定在50%是否合适则是一个技术问题，需要进一步论证。

其次，如上文所言，现行《公司法》第12条的缺陷不仅仅是投资限额一个问题，还包括转投资对象的界定，违反转投资数额限制的后果，关于净资产的计算，母子公司方面的规定等一系列问题亟待解决。本次公司法修订，也应对这些重要问题给予必要的关注。像在修改草案中仅保留第一款规定的做法，使原本就不完善、缺乏操作性的规定，显得更加单薄。

综上所述，对于本次第12条的修改，笔者建议最好走一条渐进式的道路，吸收有关国家或地区较成熟的立法例的有益经验，注重对现有立法缺陷的完善。从这个角度讲，台湾地区的《公司法》有较大的参考价值。中国大陆和台湾地区同属大陆法国家，有相似的制度渊源和法律习惯。台湾现行的法律大多源于中国清末西法东进过程中的一些立法成果，虽然在新中国成立后党中央推翻了包括六法全书在内的旧有法律，但不可否认那些留存在旧法中的中华民族固有的法的精神对之后制定的法律仍保有深远的影响力。这种同宗性使我们在吸收台湾地区相关制度时较少出现“并发症”。具体就《公司法》第12条第2款而言，根据一些学者的考察14，完全就是将台湾公司法第13条第I、II两项的内容做了一次比较失败的结合。笔者认为，原先的第12条继承了台湾公司法第13条的形式缺陷，而没有真正把握其实质。台湾公司法第13条对转投资的比例也做了限制15，但采取的是一般加例外的立法模式，这种例外不像现行第12条中仅对国务院规定的投资公司和控股公司的“网开一面”，其更注重的是保障股东对公司经营的重大决策权，换言之，只要一定比例的股东同意，转投资是可以突破法定比例限制的。16 除此之外，台湾法第13条还加入了有关法律责任的规定。17这两点值得我们在公司法修订的过程中予以借鉴。

笔者建议，可参考台湾公司相关规定，将《公司法》第12条先作如下修改：
第十二条 公司可以向其他有限责任公司、股份有限公司投资，并以该出资额为限对所投资公司承担责任。
公司向其他有限责任公司、股份有限公司投资的，除国务院规定的投资公司和控股公司或公司章程另有规定或依下列各款规定，取得股东同意或股东会决议外，所累计投资额不得超过本公司实际资产的百分之五十：
1、有限责任公司经全体股东同意。
2、股份有限公司经出席股东大会的股东所持表决权半数以上通过的股东会决议。
在投资后，公司因接受被投资公司以盈余或公积增资配股所得的股份，不计入前项投资总额。
公司负责人违反第一项规定时，各处人民币[ ]万元以下罚款，并赔偿公司因此所受的损害。

四、结语